Grupo de Trabajo Género en la Paz, GPAZ
La poca voluntad de paz del gobierno de Iván Duque desde cuando inició su presidencia, año y medio después de haberse firmado el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (en adelante, Acuerdo final)1, se ha traducido en una implementación recortada del enfoque diferencial y de género definido en este acuerdo. Ese recorte se caracteriza por la limitación de diálogos sociales, lo que afecta la participación efectiva de la sociedad civil y profundiza la marginación de las personas LGBT.
El Grupo de Trabajo Género en la Paz, (GPaz) denunció dicha situación en su último informe (GPaz, 2019). En él, advirtió una desaceleración en la implementación del enfoque de género durante el primer año del nuevo gobierno. No obstante los avances modestos registrados durante el segundo año de gestión, persisten las preocupaciones plasmadas en el informe mencionado, pues no se están cumpliendo a cabalidad los compromisos adquiridos con las mujeres y las personas LGBT en el Acuerdo final. También preocupa que la pandemia de la covid-19 se convierta en otro motivo para recortar el presupuesto y la implementación de este enfoque, incluso, cuando sigue aumentando la violencia contra mujeres y personas LGBT defensoras y lideresas (Colombia Diversa, 2020; Corporación Sisma Mujer, 2020). A continuación, presentamos las evidencias de este estado de cosas, en los balances de la implementación de las medidas de género de los puntos 1-5 del Acuerdo final2. Antes de presentar el balance, es necesario considerar dos situaciones de contexto.
La primera situación es que se ha hecho un seguimiento incompleto al cumplimiento del enfoque de género. Esa responsabilidad es de la Consejería Presidencial para la Estabilización y Consolidación y la encabeza la Alta Instancia de Género del Gobierno. Esta instancia solo tiene en cuenta 51 de los 106 indicadores del capítulo de género del Plan Marco de Implementación (PMI). Todos los indicadores incorporan elementos de género, según el análisis de GPaz. A eso se agrega que el PMI estableció indicadores para, apenas, 68 de las 122 medidas de género establecidas en el Acuerdo final3. Eso equivale al 55,7 % de las medidas. El seguimiento de la Alta Instancia de Género no permite aclarar qué va a pasar con las medidas de género no seleccionadas. Así, desconoce la responsabilidad del Estado para cumplir los contenidos, las finalidades y el espíritu del Acuerdo final en materia de género. Esta situación afecta de manera especial a las personas LGBT, dado que el capítulo de género del PMI desconoce el 80,5 % (33) de las 41 medidas con enfoque diferencial para personas LGBT identificadas por Colombia Diversa.
Se ha hecho un seguimiento incompleto al cumplimiento del enfoque de género y es muy pobre el
compromiso con los derechos de las personas LGBT.
La segunda situación es el bajo compromiso con los derechos de las personas LGBT. Durante el primer año de Duque, denunciamos varios hechos: el nombramiento de funcionarios públicos que niegan la obligación estatal de garantizar los derechos de las personas LGBT, los intentos de excluirlas de los documentos de políticas públicas como el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y la falta de priorización en la implementación de las medidas de género; advertimos que esas situaciones habían obstaculizado su participación en la implementación del Acuerdo final, y la materialización de las medidas encaminadas a promover su plena inclusión en la sociedad (GPaz, 2019). Estas tendencias se mantienen, cuestión que se refleja en los escasos avances que registran las medidas con enfoque diferencial para personas LGBT. Cabe destacar que las únicas medidas que reporta en sus informes la Alta Instancia de Género sobre la inclusión de personas LGBT son las relacionadas con el consumo de sustancias ilícitas.
Desde el cambio de gobierno, la implementación de la reforma rural integral (RRI) y la de la solución al problema de las drogas ilícitas, esta última, mediante el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito (PNIS), se han caracterizado por lo siguiente4: la poca articulación interinstitucional de las agencias estatales responsables de su ejecución, la deficiente gestión de prestadoras de servicio y la desinformación en los territorios en relación con las rutas y los trámites que se deben seguir para acceder a la oferta institucional. Aunque estas problemáticas trascienden al enfoque de género, han ralentizado su implementación, sobre todo, porque las prestadoras de servicio, a pesar de ser las responsables directas de la ejecución territorial de los planes y programas de ambos programas, suelen carecer de conocimientos de género; además, por las barreras que enfrentan las mujeres y personas LGBT para acceder a la información.
La implementación del enfoque de género de la RRI y el PNIS ha enfrentado, también, retos específicos. Primero, se ha observado una baja capacidad técnica en materia de género de parte de las entidades encargadas, en especial porque no suelen contar con profesionales (como en el gobierno anterior) que dinamicen su implementación. Durante el primer trimestre de 2020, la Agencia de Renovación del Territorio (ART) contrató una experta en género para este propósito, pero aún no se están reportando los resultados de su gestión (Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, 2020). Tampoco es claro si se tendrán en cuenta a las personas LGBT. El segundo reto es que se han encontrado dificultades para que la institucionalidad proporcione información a la sociedad civil, en particular, a las organizaciones de mujeres y LGBT, lo que ha generado un rompimiento de los diálogos sociales y obstaculizado la veeduría a la implementación de las medidas de género, que se traduce en desconfianza y disminución de la legitimidad del Gobierno en el nivel territorial. Finalmente, se sigue profundizando la exclusión de personas LGBT de la RRI y del PNIS. De hecho, durante el segundo año de Duque, los únicos avances que se registran para las personas LGBT en los puntos 1 y 4 corresponden a las medidas relacionadas con el consumo de sustancias psicoactivas. Esto se debe a que las entidades estatales responsables de la RRI y el PNIS carecen de estrategias claras para garantizar su inclusión (GPaz, 2019).
En relación con los distintos planes y programas de la RRI y el PNIS, se resaltan varios aspectos: 1) aún no se ha creado la jurisdicción agraria con medidas especiales para las mujeres; 2) las cifras de tierras adjudicadas a mujeres –no se cuenta con información sobre personas LGBT– siguen siendo insuficientes; 3) la estrategia Zonas Futuro ha promovido la militarización de los territorios del Programa de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), lo que exacerba las vulnerabilidades de las mujeres y de personas LGBT; 4) la ART no cuenta con una estrategia para garantizar la implementación de las iniciativas PDET con enfoque de género, incluidas aquellas para personas LGBT (GPaz 2019); 5) no se ha elaborado el protocolo con enfoque de género para el PNIS, ni se cuenta con información desagregada con respecto a sus beneficiarios, por lo cual es imposible saber cuántas mujeres o personas LGBT se han vinculado al programa; 6) sigue siendo una ilusión la entrega de proyectos productivos a las personas beneficiarias del programa de sustitución, a pesar de que son los proyectos productivos alternativos los que permitirán a las campesinas y campesinos abandonar esa actividad y garantizar la no resiembra; 7) aunque el PMI establecía que los 16 planes nacionales para la RRI debían expedirse en 2018, apenas cuatro se han adoptado por acto administrativo (CSIVI-FARC 2020). Solo uno (el Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de la Vivienda Social Rural) cuenta con enfoques transversales de género y étnico. Ninguno contempla medidas para personas LGBT.
Para 2020, el punto 2 sigue presentando un progresivo estancamiento5. Por ende, los avances en materia de género son escasos. Con excepción del Estatuto de la Oposición, no se ha concretado ninguna de las leyes o reformas contenidas en él (CSIVI-FARC, 2020). Las políticas públicas y acciones institucionales contempladas en este punto tampoco muestran mayores desarrollos. El avance más significativo en el periodo de estudio concierne a la Política Pública de Reconciliación, Convivencia y No Estigmatización, que finalmente se encuentra en la fase de alistamiento. Sin embargo, llama la atención que, además de lento, se conozca poco públicamente sobre este proceso.
A pesar de que se han agravado las violencias contra mujeres y personas LGBT defensoras y lideresas en muchas regiones de Colombia6, estamos ante un contexto de desacato de las políticas de garantías de seguridad pactadas en el Acuerdo final. Con la excepción del Sistema de Alertas Tempranas (SAT), son limitados los avances de las medidas relacionadas con Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política (Sisep) y la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS). La Instancia de Alto Nivel del Sisep no ha sesionado desde julio de 2019 (Misión de Verificación de la ONU, 2019) y la CNGS se ha convocado en plenaria solamente dos veces durante el segundo año de este gobierno. Peor aún, pareciera que la Oficina del Alto Comisionado para la Paz (OACP) está asumiendo funciones que corresponden a esta instancia7. Por tanto, a más de tres años de su creación (mediante el Decreto Ley 154 de 2017), la CNGS no ha producido la política pública de desmantelamiento, su principal mandato.
Se han agravado las violencias contra mujeres y personas LGBT defensoras y lideresas, pero se desacatan las políticas de garantía de seguridad pactadas en el Acuerdo final.
Rescatamos los avances que se han producido (impulsados por el movimiento de mujeres) en la implementación del enfoque de género de las garantías de seguridad. Entre estos avances, se destacan los siguientes: la construcción de un documento preliminar del Plan Estratégico para la incorporación del enfoque de género en el Sisep, la construcción participativa del Plan de Acción Nacional del Programa Integral de Garantías para Mujeres Lideresas y Defensoras de derechos humanos vigencia 2019-2022 y las acciones adelantadas por la Unidad Especial de investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres (UEI) para fortalecer su enfoque diferencial y de género (Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, 2020; Fiscalía General de la Nación, 2020)8. No obstante, aún estamos a la espera de resultados concretos. En particular, preocupa que en la implementación operativa de estos planes y documentos no se tenga en cuenta a las personas LGBT.
Dada su relativa autonomía del Gobierno nacional, las tres instituciones del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR) creadas por el Acuerdo final –Comisión de la Verdad (CEV), Jurisdicción Especial para la Paz (JEP) y Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (UBPD)– siguen siendo las que registran mayores avances en materia de género. Estas instituciones se han destacado por mantener una interlocución permanente con el movimiento de mujeres y LGBT para garantizar la incorporación del enfoque de género en sus lineamientos y procedimientos (GPaz, 2018, 2019).
Igualmente, consideramos importante plantear dos inquietudes frente al Sistema Integral. Por un lado, las víctimas de violencia basada en género, particularmente de violencia sexual, enfrentan un alto riesgo de impunidad en la JEP. La Jurisdicción no ha logrado superar las lecturas estereotipadas de la violencia sexual como un acto oportunista, según las cuales la violencia sexual es siempre un hecho privado, individual y tangencial a las motivaciones de los actores del conflicto, e incluso ha excluido casos de su competencia por falta de conexidad con el conflicto en contravía de los estándares sentados por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos y la Corte Constitucional (Alianza 5 Claves, 2020). Tampoco ha logrado garantizar la participación efectiva de mujeres y personas LGBT víctimas de diversas violencias basadas en género. Por ello, desde la Alianza 5 Claves10, instamos a la JEP a abrir un caso temático sobre violencia sexual, reproductiva y otras formas de violencia motivadas en la sexualidad de las víctimas, donde aplique rigurosamente los estándares vigentes. Por otro lado, persiste la incertidumbre frente a la incorporación del enfoque de género en el informe final de la CEV, dado que para mediados de 2020 aún no se había definido la modalidad de inclusión ni socializado hallazgos preliminares de investigación. Hacemos un llamado a la inclusión del enfoque de género de manera transversal y en un capítulo específico.
Finalmente, sigue existiendo un vacío alarmante en materia de las medidas de reparación integral. Aunque la Corte Constitucional exhortó al Gobierno y al Congreso, mediante la Sentencia C-588 de 2019, a ampliar la vigencia de la Ley de Víctimas, aún no se ha tramitado esta prórroga. Tampoco se ha aprobado el Plan de Rehabilitación Psicosocial para la convivencia y la no repetición. Por último, aunque la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV) ha venido limitando el acceso a los programas de reparación y debilitando sus enfoques diferenciales desde 2018 (Colombia Diversa, 2018), cabe mencionar que, durante el segundo semestre de 2019, el Registro Único de Víctimas (RUV) pasó de registrar a las víctimas LGBTI como “LGBTI”, a desagregarlas en “LGBTI” e “intersexual”, lo cual resulta confuso, no solo porque la categoría “intersexual” hace parte de la sigla “LGBTI”, sino también porque las cifras de víctimas intersexuales reportadas no reflejan la realidad del conflicto. Además de entorpecer los procesos de seguimiento y denuncia de la violencia contra personas LGBT, este cambio sugiere que se sigue debilitando el enfoque de género de la Unidad.
Alianza 5 Claves. (2020). Conexidad entre la violencia sexual y el conflicto armado: un llamado al no retroceso a la Jurisdicción Especial para la Paz. Bogotá. Consultado en https://colombiadiversa.org/colombiadiversa2016/wp-content/uploads/2020/03/Conexidad-y-violencia-sexual-en-el-conflicto-armado.pdf
Colombia Diversa. (2018). Un parche que resiste. Recomendaciones para una reparación colectiva y transformadora de lesbianas, gays, bisexuales y trans. Bogotá. Consultado en https://colombiadiversa.org/colombiadiversa2016/wp-content/uploads/2018/08/UnParche_queResiste.Final-impresión.pdf
Colombia Diversa. (2020). Aunque intenten borrarnos. Informe de derechos humanos de personas LGBT en Colombia 2018. Bogotá. Consultado en https://colombiadiversa.org/colombiadiversa2016/wp-content/uploads/2020/03/Aunque-intenten-borrarnos.pdf
Corporación Sisma Mujer. (2020). Situación de Derechos Humanos de las personas defensoras en Colombia 2019-2020. Bogotá.
Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación. (2020, enero-marzo). Avances en la implementación de los 51 indicadores del género del Plan Marco de Implementación del Acuerdo Final. Consultado el 4 de agosto de 2020 en http://www.portalparalapaz.gov.co/loader.php?lServicio=Tools2&lTipo=descargas&lFuncion=descargar&idFile=333
CSIVI-FARC–Centro de Pensamiento y Diálogo Político, Cepdipo (2020). Claves analíticas sobre el estado actual de la implementación. Consultado en https://cepdipo.org/wp-content/uploads/2020/06/Claves-analiticas-sobre-el-estado-de-actual-de-la-implementacion-version_web.pdf
Fiscalía General de la Nación. (2020). Respuesta a derecho de petición interpuesto por Colombia Diversa. Radicado No. 20209430002421.
Género en la Paz, GPaz. (2018). La paz avanza con las mujeres. Observaciones sobre la incorporación del enfoque de género en el Acuerdo de Paz. Bogotá. Consultado en http://generoypaz.co/informes/gpaz_informe_2018.pdf
Género en la Paz, GPaz. (2019). La paz avanza con las mujeres. Observaciones sobre la incorporación del enfoque de género en el Acuerdo de Paz. Bogotá. Consultado en http://generoypaz.co/informes/gpaz_informe_2019.pdf
Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Colombia (4 de octubre de 2019). Informe Trimestral del Secretario General sobre la Misión de Verificación en Colombia. S/2019/780. Consultado en https://colombia.unmissions.org/sites/default/files/sp_-_n1928700.pdf
Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. (2016, 24 de noviembre). Consultado el 4 de agosto de 2020 en https://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/nuevoacuerdofinal24112016.pdf
1. Acuerdo firmado entre el Estado colombiano y la organización guerrillera Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-EP) el 24 de noviembre de 2016
2. Con corte al 30 de junio de 2020.
3. GPaz identificó 122 medidas con enfoque diferencial y de género en el Acuerdo final. De ellas, 109 aún no se han cumplido a cabalidad (GPaz, 2018, 2019).
4. En el Acuerdo final, el nombre completo del punto 1 y el del punto 4 son, respectivamente, “Hacia un nuevo campo colombiano: reforma rural integral” y “Solución al problema de las drogas ilícitas.
5 En el Acuerdo final, el nombre completo del punto 2 es “Participación política: apertura democrática para construir la paz”.
6. Para más información, véanse los capítulos sobre Garantías Mujeres y Garantías LGBTI en GPaz (2019).
7. Mediante el Decreto 601 de 2020, la Presidencia otorgó funciones a la OACP que, como lo expresaron los comisionados civiles de la CNGS en abril de 2020, corresponden a esta instancia (CSIVI-FARC 2020).
8. Dichas acciones son: destacar dos fiscalías para conocer casos de violencia basada en género, incluida la violencia por prejuicio, mediante la Resolución 0025 de 2020; disponer que en casos en los cuales se reporten víctimas de la población LGBT, siempre se considere como primera hipótesis la violencia por prejuicio; e iniciar capacitaciones a sus servidores en materia de investigación y judicialización con perspectiva de género.
9. En el Acuerdo final, el nombre completo del punto 5 es “Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto: ‘Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición’, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz; y Compromiso sobre Derechos Humanos”.
10. La Alianza Cinco Claves para el tratamiento diferencial de la violencia sexual contra las mujeres y niñas víctimas de la violencia sexual en el Acuerdo final está conformada por Colombia Diversa, la Corporación Humanas, la Corporación Sisma Mujer, Women’s Link Worldwide y la Red Nacional de Mujeres.
