Equipo de Consejería Mayor
Organización Nacional Indígena de Colombia, ONIC.
El 24 de junio de 2020, el Relator Especial sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de las Naciones Unidas hizo una intervención en la que uno de sus puntos centrales fue lo que está sucediendo en el mundo con respecto al derecho a la consulta previa durante la crisis de la pandemia. En una de sus afirmaciones señaló:
En estos tiempos de pandemia, me dirijo a Uds. para manifestar (…) mi preocupación y temores con respecto a la situación de los pueblos y de las comunidades indígenas del mundo. (…) he sabido que en algunos países se están suspendiendo, abruptamente, las consultas con los pueblos indígenas y también las evaluaciones de impacto socio/ambiental para forzar la ejecución de megaproyectos relacionados con la agroindustria, la minería, las represas y la infraestructura (Servindi, 2020).
Advirtió también que ha visto y leído “como [en esta coyuntura] se está concretando la negación o violación de los derechos que se han logrado en el plano internacional”, en particular, el consignado en el artículo 6 del Convenio Nº 169 de la OIT de 1989 (OIT, 1989), que regula la consulta previa. Sus palabras nos sirven para mostrar que las medidas tomadas en Colombia durante la pandemia son una extensión sin tapujos, de lo que ha querido hacer Duque a este respecto.
El artículo 2 del Convenio mencionado de la OIT señala que,
Los gobiernos deberán asumir la responsabilidad de desarrollar, con la participación de los pueblos interesados, una acción coordinada y sistemática con miras a proteger los derechos de esos pueblos y a garantizar el respeto de su integridad (OIT, 1989).
Desde la ratificación en Colombia del Convenio 169 mediante la ley 21 de 1991, hasta la fecha, estas condiciones no se han garantizado por parte de los gobiernos de turno. En octubre de 2015, luego de 24 años, el gobierno de Santos y la Mesa Permanente de Concertación con los Pueblos y Organizaciones Indígenas (MPC)1 pactaron una ruta de acercamiento para adelantar un proceso, con miras a concertar el desarrollo normativo del derecho a la consulta previa. Cinco años después, la ruta no se ha implementado. Por el contrario, lo que se evidencia en el gobierno de Iván Duque es la falta de voluntad política para desarrollarla y para garantizar este derecho fundamental.
Veinticuatro pueblos indígenas entregaron en noviembre de 2019 los Protocolos propios de consulta previa: un camino para concertar el marco común de aplicación del derecho a la consulta previa.
Como parte de los esfuerzos de los pueblos indígenas para aportar a una mejor comprensión y ejercicio de la consulta previa, 24 pueblos de nueve resguardos pertenecientes a las cinco macrorregionales de la ONIC entregaron, el 29 de noviembre de 2019, los Protocolos propios de consulta previa2, con importantes aprendizajes y recomendaciones. Pero, no tuvieron ningún eco como lo que son: un camino para lograr, desde una perspectiva garantista, concertar el marco común de aplicación del derecho a la consulta previa. Por ello, en muchas ocasiones, los pueblos han recurrido a la acción de tutela para garantizarlo. Lo corroboran numerosos casos durante estos 25 años.
Un ejemplo connotado de lo dicho es el del pueblo Mokaná, de Malambo (Atlántico). Desde 2017, inició su lucha por el derecho a la consulta previa, vulnerado con la construcción, comenzada ese año, de la Circunvalar de la Prosperidad, parte del Proyecto Cartagena-Barranquilla. Con la obra, se ha desconocido totalmente la existencia de este pueblo indígena. Incluso, se han arrasado zonas de importancia arqueológica e impactando sus derechos territoriales. Por esa razón, la Corte Constitucional falló a favor de los Mokaná, mediante la sentencia T-444 del 20 de febrero de 2019. En ella, “estimó que se vulneró el derecho a la consulta previa de esta comunidad, al obviar el carácter material y sustancial que tiene el reconocimiento de las comunidades indígenas y defender un acto administrativo sin considerar la realidad”3.
Por situaciones como esta, los empresarios, con resonancia mediante la prensa, han buscado instalar en la opinión pública un prejuicio: la interrupción o suspensión de obras o megaproyectos se debe a la obstinación de los indígenas y a la consulta previa (Sarralde, 2019). La realidad es otra. En 2018, la Contraloría Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras informó que las suspensiones obedecían a “las deficiencias en la solicitud y/o expedición de las licencias ambientales” y la “ineficacia del Ministerio del Interior” en su liderazgo frente a todo el proceso (Contraloría General de la República, 2018).
Como respuesta al fallo de la Corte, el gobierno de Duque decidió avanzar por la vía de reestructurar la Dirección de Consulta Previa. Mediante el decreto 2353 de diciembre de 2019, modificó la estructura del Ministerio del Interior transformando a partir del 1º de enero de 2020 la Dirección en Autoridad Nacional de Consulta Previa, que recibe de la dependencia antecesora todos los procesos en curso, pero, con una nueva condición: tiene autonomía en la determinación de “la procedencia y oportunidad de la consulta previa para la adopción de medidas administrativas y legislativas y la ejecución de los proyectos, obras o actividades” (Revista Dinero, 2019). Previamente, en la expedición del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 mediante la ley 1955 de mayo de 2019 se estableció la tasa por la realización de la consulta previa, de manera tal que la actual Autoridad Nacional de Consulta Previa derivará parte de su financiamiento de lo que paguen los interesados en llevar a cabo los proyectos y que, por concepto de esta tasa, deben realizar la consulta previa.
En el gobierno de Duque, el acento ya no está en una mayor coordinación para garantizar los derechos. Se pone en cómo agilizar el “trámite” de la consulta previa.
Para el movimiento indígena, con este cambio, el acento deja de estar en una mayor coordinación y participación para la garantía de los derechos, como lo obliga el Convenio 169 ratificado por el Estado colombiano. Ahora, se sitúa en términos de mercantilización y para agilizar el “trámite” de la consulta previa. Una vez más, se desconoce el carácter de derecho fundamental de la consulta, se desvirtúa su intrínseca relación con el respeto a la integridad y pervivencia de los pueblos y territorios. Esto agrega nuevas tensiones pues, quienes ahora pagan con el propósito de adelantar la consulta previa, pueden generar presiones indebidas que, finalmente, conduzcan a la vulneración de los derechos de las comunidades.
Luego, llegó la pandemia a Colombia, en marzo de 2020. El 17 de ese mes, el presidente expidió el decreto que declaró la Emergencia Económica, Social y Ecológica (decreto 417 de 2020) y quedó con facultades para expedir decretos y medidas en función de contrarrestar los efectos la epidemia. Esto, teniendo como base sus propósitos anteriores a la aparición del virus.
Diez días después de decretada la Emergencia, con el argumento de prevenir el contagio del covid-19, emanó del Ministerio del Interior una circular en la que la ministra disponía el uso de medios virtuales para llevar a cabo procesos de consulta previa. A los pocos días, el 3 de abril, se conoció un pronunciamiento escrito de 26 empresarios que pareció darle énfasis a la idea de la ministra y aprovechar la voz de alarma ante los riesgos económicos. En uno de sus apartes, los empresarios sugirieron lo siguiente:
La población indígena en el país
suma 1.905.617 personas, perteneciente a 115 pueblos y naciones indígenas (DANE, 2018), Esa suma equivale al 4,3 % de la población total de Colombia. El 21 % de esas personas vive en contexto de ciudad y el 79%, en las zonas rurales.
Aprobar procedimientos abreviados para temas que hoy frenan el desarrollo como son los trámites de regalías, de consulta previa y licencias ambientales en los que, sin vulnerar el ordenamiento jurídico, se simplifique su aplicación, para aumentar y acelerar la productividad en los sectores estratégicos de desarrollo económico del país (Business & Human Rights Resource Centre, 2020).
Los pueblos y organizaciones indígenas rechazaron la circular del Ministerio del Interior y con esto se consiguió que la medida se derogara4 el 20 de abril. La ministra señaló que esto se motivaba dada la “relevancia social que ha generado la recomendación (…)”. Pero, al tiempo, mantuvo la posibilidad de realizar procesos virtuales, “en la medida que existan condiciones de acceso a medios tecnológicos y que las comunidades étnicas acepten de manera libre e informada su utilización”. Como si se tratara nuevamente de cumplir con un trámite, la puerta que se deja abierta para la virtualidad resulta lesiva de los derechos de los pueblos étnicos, pues, no se ha avanzado en la creación de condiciones que realmente garanticen el derecho a la consulta previa, mientras que, a la vez, existen poderosos intereses económicos en los territorios objeto de consulta.
Todo lo anterior sucede en un escenario de exterminio físico y cultural de los pueblos indígenas. El exterminio ha ido creciendo a lo largo y ancho del país, incluida Bogotá. Entre el 7 de agosto de 2018 (fecha de posesión del presidente Duque) y el 17 de junio de 2020, el total de afectaciones registradas por el Observatorio de Derechos Humanos de la ONIC fue de 34.026 (ONIC, 2020). Las afectaciones que se contabilizan incluyen confinamiento, desplazamiento masivo forzado, amenazas, reclutamiento forzado, secuestro, violencia sexual, detención y retención ilegal y afectaciones al territorio. Entre agosto de 2019 y junio 17 de 2020, hubo 84 homicidios a comuneros, guardias, líderes y autoridades indígenas. Los pueblos más afectados han sido los Emberá Katío o Eyabida, Emberá Dóbida, Emberá Chamí, Awá, Nasa, Wounaan, Zenú y Wayuu. Además, durante la actual presidencia, el conflicto armado se ha recrudecido en departamentos en los que habitan pueblos indígenas: en Chocó, Cauca, Nariño, Antioquia, La Guajira, Norte de Santander y Putumayo, con las consecuencias para su vida, integridad y pervivencia. En este aspecto, la respuesta gubernamental ha sido extremar la militarización de los territorios, incumplir la implementación del Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera firmado en 2016 y de su Capítulo Étnico y estigmatizar a la guardia indígena.
Desde sus comienzos, este gobierno ha hecho la misma carrera mediática del empresariado: ha mostrado la consulta previa como obstáculo para el desarrollo del país. Es lo que se observa en la arremetida de todas sus medidas, que niegan y vulneran sistemáticamente a los pueblos indígenas sus derechos fundamentales y colectivos.
La ONIC-Autoridad Nacional de Gobierno Propio, en su recién aprobada Ley de Gobierno Propio Pacto para Volver al Origen5, reafirma,
el carácter de la Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado como un derecho fundamental de nuestros pueblos, ratificado por el bloque de constitucionalidad colombiano, esencial para nuestra pervivencia física y espiritual, proteger la Madre Tierra y la diversidad étnica de la Nación, como parte del interés general de la misma6 (ONIC, 2019a).
Con ello, renueva sus esfuerzos e invita a todo el movimiento indígena y social a unirse a la defensa del derecho a la participación en los temas ambientales de todas y todos los colombianos. En especial, al de los pueblos étnicos. Y a la defensa de la consulta previa, libre e informada, como derecho fundamental. Finalmente, se insta al gobierno colombiano a actuar acorde con sus deberes y obligaciones derivadas del bloque de constitucionalidad, la Constitución Política y la jurisprudencia nacional y regional, para la protección de la vida y los territorios.
Business & Human Rights Resource Centre. (2020), Colombia. Gobierno y empresarios pretenden flexibilizar el licenciamiento ambiental utilizando el Covid-19 como principal argumento. Consultado el 30 de junio de 2020 en
Contraloría General de la República. (2018). La consulta previa: ¿realmente frena los proyectos estratégicos del país? Consultado en
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. (2014). 3er Censo Nacional Agropecuario. Quinta entrega de resultados 2014–Cifras definitivas. Consultado el 28 de junio de 2020 en .
Departamento Administrativo Nacional de Estadística, DANE. (2018). XVIII Censo Nacional de Población y VII de Vivienda.
Organización Internacional del Trabajo, OIT. (1989). C169. Convenio sobre pueblos indígenas y tribales. Consultado el 23 de julio de 2020 en https://www.ilo.org/dyn/normlex/es/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C169
Organización Nacional Indígena de Colombia, Onic. (2019a), Ley de Gobierno Propio – Pacto para Volver al Origen. Aprobada y expedida por la Asamblea Nacional de Autoridades Indígenas de la ONIC el 18 de noviembre de 2019. Documento sin publicar.
Organización Nacional Indígena de Colombia, Onic. (2019b, 29 de noviembre). Resguardos de 24 Pueblos Indígenas presentan este viernes sus Protocolos Propios de Consulta Previa al Gobierno Nacional.
Organización Nacional Indígena de Colombia, Onic. (2020). Afectaciones registradas a los Derechos Humanos y derechos territoriales de los Pueblos Indígenas en Colombia desde noviembre de 2016, hasta el 17 de junio y en el marco de la pandemia del covid-19. Observatorio de Derechos Humanos de la Consejería de Derechos de los Pueblos Indígenas, Derechos Humanos y Paz. Documento sin publicar.
Revista Dinero. (2019), ¿Qué cambios tendrán las consultas previas? Dinero. Consultado el 29 de junio de 2020 en
Sarralde, Milena. (2019). Por falta de consulta previa, Corte limitó 9 proyectos este año. El Tiempo. Consultado el 30 de junio de 2020 en
Servindi. (2020). ONU: «Los Derechos de los Pueblos Indígenas al tenor del COVID-19 Consultado en https://www.servindi.org/actualidad-opinion/28/06/2020/onu-los-derechos-de-los-pueblos-indigenas-al-tenor-del-covid-19
1. La Mesa se creó mediante el decreto 1397 de 1996. Está integrada por la Organización Nacional Indígena de Colombia (ONIC), la Confederación Indígena Tayrona (CIT) y la Organización de los Pueblos Indígenas de la Amazonia Colombiana (OPIAC). Tiene como invitadas a las Autoridades Indígenas de Colombia por la Pacha Mama (AICO) y a las Autoridades Tradicionales Indígenas de Colombia–Gobierno Mayor.
2. “Los Protocolos propios de Consulta Previa son instrumentos al servicio de nuestros territorios ancestrales y sus gobiernos propios, para garantizar el ejercicio de las consultas previas desde la Ley de Origen, Planes de Vida y/o Salvaguarda de cada Pueblo y comunidad ancestral” (Onic, 2019b).
3. Diario Constitucional, disponible en
4. A través de la CIR-2020-42-DMI-1000.
5 Capítulo III. Pervivencia para la Autodeterminación, Mandato 23.
6. MANDATO 23. CONSULTA Y CONSENTIMIENTO PREVIO, LIBRE E INFORMADO. Reafirmamos el carácter de la Consulta y Consentimiento Previo, Libre e Informado – CCPLI, como un derecho fundamental de nuestros pueblos, ratificado por el bloque de constitucionalidad colombiano, esencial para nuestra pervivencia física y espiritual, proteger la Madre Tierra y la diversidad étnica de la Nación, como parte del interés general de la misma. Por su condición de derecho fundamental irrenunciable, intransferible, innegociable, imprescriptible e irreductible, la Consulta Previa no podrá ser utilizada por actores públicos, privados o mixtos, de orden local, nacional o global, para validar el derecho a contaminar y despojar, o para restringir la autoridad y autonomía de los Pueblos y Naciones Indígenas sobre el ordenamiento, cuidado y manejo de los territorios, las cuencas, los bosques, las semillas, la biodiversidad genética y los conocimientos tradicionales.
Toda propuesta de norma, política, programa, estrategia y/o proyecto local, zonal, regional, nacional o internacional, de tipo público, privado o mixto, que afecte en forma directa o indirecta, en lo material o espiritual, la pervivencia, autonomía y Buen Vivir de los pueblos y sus territorios, exige la garantía del derecho a la Consulta Previa, Libre e Informada, de acuerdo a las Leyes de Origen, Planes de Vida y Salvaguarda, otras disposiciones e instrumentos de gobierno propio y la normatividad no indígena, la jurisprudencia y los estándares internacionales aplicables que se encuentren en armonía con la defensa irrestricta de los bienes jurídicos.
