Colectivo de Abogados «José Alvear Restrepo» y Comisión Colombiana de Juristas
En su segundo año, el Gobierno ha tenido un desempeño bastante pobre en materia del diseño e implementación de políticas que planteen acciones de gobierno orientadas a la atención efectiva de problemas públicos específicos, con participación de la ciudadanía en la definición de problemas y soluciones. Peor es el balance si se pregunta por estas políticas desde la lente de los derechos humanos.
El desempeño del gobierno Duque en su segundo año es muy pobre en materia de políticas orientadas a atender problemas públicos. Y es peor desde la lente de los derechos humanos.
El Gobierno ha anunciado o expedido documentos del Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) sobre muy diversos temas, los cuales no guardan mayor coherencia entre sí, con el Plan Nacional de Desarrollo o con las prioridades de gobierno anunciadas en campaña. Además, en este segundo año se ratificó la distancia existente entre el Gobierno y el Congreso, donde no tener una relación fluida ha dificultado el avance en el Legislativo de muchas de las iniciativas del Presidente Duque.
A comienzos de 2020, la ministra del Interior Nancy Patricia Gutiérrez fue relevada de su cargo, tras una criticada gestión y dos errores inolvidables: haber dicho en un evento público que el Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera (en Adelante, Acuerdo final) firmado en La Habana era «semifallido» (declaración que el propio presidente Duque tuvo que rechazar) y haber escrito mensajes en su cuenta oficial de Twitter en contra del Paro Nacional del 21 de noviembre de 2019 (El Espectador, 2020a). La reemplazó Alicia Arango, figura muy cercana al hoy exsenador Álvaro Uribe, en este, uno de los más importantes cargos en el gobierno.
El presidente saludó el 2 de agosto de 2019 la aprobación de la Ley 1988 de 2019, que estableció los lineamientos para la formulación de la política pública en beneficio de los vendedores informales en el país. La norma da un plazo de 12 meses para elaborar, formular e implementar esta política pública, sobre la que poco se ha oído en los últimos meses.
El 6 de noviembre de ese mismo año, Duque anunció que expediría un documento Conpes como parte de la primera Iniciativa de Paridad de Género (IPG). Esta iniciativa busca reducir las brechas de género en el mercado laboral colombiano, en el marco de una alianza de alto nivel con el apoyo del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Foro Económico Mundial. Sin embargo, no hay información sobre el avance en la construcción de esta política.
El Gobierno nacional, mediante la Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, presentó el siguiente 19 de noviembre la actualización de la Política Pública para la Prevención de Reclutamiento, Uso, Utilización y Violencia Sexual contra Niños, Niñas y adolescentes por parte de grupos delictivos organizados. Esta actualización correspondió, sobre todo, a una adecuación de la política anterior al discurso del actual Gobierno, que excluyó referencias a la articulación con la implementación del Acuerdo final Negaba la persistencia del conflicto armado y la existencia de actores armados y hablaba de reclutamiento por parte de los grupos de delincuencia organizada. Posteriormente, el 29 de julio de 2020, presentó públicamente la estrategia “Súmate por mí”, Entornos de protección para la niñez y adolescencia, para la prevención del reclutamiento, uso, utilización y violencia sexual contra niños, niñas y adolescentes.
El 13 de enero de 2020, el presidente Iván Duque anunció la intención de adoptar un documento Conpes de política pública para la juventud en el que se recojan las propuestas hechas por la juventud en el contexto de la Conversación Nacional, sobre educación, salud, paz con legalidad, lucha contra la corrupción, empleo y emprendimiento. Dicha conversación surgió para, supuestamente, tramitar las inconformidades que dieron lugar al Paro nacional del 21 de noviembre de 2019. No se conocen avances para su adopción.
Pocas semanas después, la nueva ministra del Interior anunció la importancia de ambientar el trámite de la reforma pensional en el Congreso (El Espectador, 2020b), a pesar de que durante el Paro nacional el Gobierno había insistido en que no tenía intención de impulsar tal reforma.
El 10 de febrero de 2020, el presidente presentó la política pública de logística, que tiene como objetivo reducir los costos en términos de infraestructura y logística.
Con la llegada de la covid-19, todas las discusiones de política pública se vieron opacadas por la urgencia de enfrentar la pandemia. Esta coyuntura favoreció enormemente al Gobierno, pues le permitió disimular su pobre gestión detrás de su volcamiento a la atención de la crisis.
La segunda legislatura del gobierno del presidente Iván Duque estuvo marcada por dos hechos: el poco avance de la agenda gubernamental en el Congreso y las situaciones excepcionales provocadas por la covid–19 que llevaron al Congreso a sesionar de manera virtual por primera vez en su historia.
A continuación, se presenta un pequeño resumen de las iniciativas legislativas más importantes de la legislatura:
• La obligatoriedad del uso de pliegos tipo para obras públicas, iniciativa que permitirá que realmente haya un régimen de competencia en la contratación pública, lo que representa un avance en la lucha contra la corrupción.
• La modificación del reglamento del Congreso sobre el conflicto de interés. Por el contrario, más que un avance en la lucha anticorrupción, representa un riesgo al respecto, pues ha flexibilizado la regulación del conflicto de intereses al establecer que ese conflicto solo se presenta hasta el segundo grado de consanguinidad o civil. De esa manera, se abre la puerta a que los congresistas intervengan y voten en proyectos en los que sus tíos y sobrinos, así como los tíos y sobrinos de su cónyuge se vean beneficiados. Adicional a esto, la nueva reglamentación no incluye a los socios de hecho y de derecho de los congresistas, lo que les permite interferir en sectores de la economía en los que tengan intereses directos. Por último, se adoptó la figura de “conflicto de interés moral” que permite a los congresistas eludir su función de votar y discutir proyectos apoyados en un conflicto moral.
Este balance muestra el avance de iniciativas de corte populista, así como de varias de naturaleza conservadora y regresiva en materia de protección de derechos. También se nota un sesgo hacia aquellos asuntos que faciliten el avance de la contratación pública y el buen funcionamiento de la actividad comercial. Finalmente, frente a la crisis generada por la covid-19, dos asuntos protagonizaron la discusión en el Congreso y la actitud del Gobierno:
Por su parte, procesos de construcción de política pública con un importante potencial de transformación en materia de derechos humanos siguieron sin avanzar o lo hicieron de manera precaria e insuficiente.
Durante el segundo semestre de 2019, el Ministerio de Interior inició la construcción de una política pública para la protección integral y para dar garantías a líderes sociales y comunales, a periodistas y a defensores de derechos humanos en Colombia.
Representantes de diversos sectores sociales, incluidas las plataformas de derechos humanos, se invitaron a participar en este proceso (Presidencia de la República, 2019). Se avanzó en la definición de la ruta y de la metodología para la construcción de dicha política y se incluyeron varios aspectos: la amplia participación de las personas defensoras en todas las regiones, la incorporación de enfoques diferenciales durante el proceso y el abordaje de las causas estructurales de la violencia contra los liderazgos. Además, se acordó que, mientras este proceso avanzaba, debían reactivarse también las Mesas territoriales de Garantías para poder adoptar medidas urgentes en relación con las personas defensoras en riesgo.
La ruta iniciaba con la elaboración de un diagnóstico inicial conjunto y la evaluación de la oferta institucional existente en materia de prevención y protección a personas defensoras, para contar con una base para la deliberación en los territorios. Pero, en agosto de 2019, el Ministerio presentó una propuesta de cronograma que obviaba la evaluación de la oferta y el diagnóstico inicial y reducía drásticamente la deliberación territorial. Tras corregir parcialmente dicha propuesta, se inició el proceso participativo en regiones y, mientras que la asistencia por parte de sociedad civil a los talleres fue nutrida, la de las autoridades locales no. Para varios de los talleres, no se convocó a las autoridades locales y departamentales y a otros no acudieron al llamado del Ministerio del Interior. En algunos talleres, las únicas autoridades que se hicieron presentes fueron las militares y de policía.
Al tiempo que estos talleres se adelantaban, crecía el número de asesinatos de personas defensoras en los mismos territorios. Las plataformas manifestaron su preocupación cuando la respuesta estatal frente a estos asesinatos, en lugar de ser acorde con las discusiones que se sostenían en el proceso de construcción de la política pública, eran de naturaleza militar, de manera que aumentaba el riesgo para las personas en los territorios. Además, el gobierno se negó a revisar conjuntamente los resultados de la implementación del Plan de Acción Oportuna (PAO) y las Mesas territoriales nunca se reactivaron. Esto llevó a que las plataformas le plantearan al Ministerio sus dudas en cuanto a la credibilidad del proceso de construcción de la política. El Ministerio respondió que se salían de su capacidad de influencia las decisiones que el gobierno estaba tomando para responder a los crímenes contra personas defensoras en los territorios.
Ante esta situación, las plataformas de derechos humanos decidieron no seguir participado en la construcción de esta política, pues se evidenció la falta de voluntad gubernamental para mejorar su respuesta ante esta grave situación.
El Ministerio continuó por su lado y, el 10 de diciembre de 2019, el presidente Iván Duque lanzó el Marco de la Política Pública de Protección Integral. Dicho marco está lleno de falencias y sus contenidos son limitados, desconoce la existencia del Acuerdo final y su capítulo de Garantías de seguridad, plantea una mirada netamente institucional y no recoge ninguno de los aportes hechos desde la sociedad civil. Los talleres en los territorios continuaron haciéndose con las precarias condiciones de participación ya descritas y la presentación de la política se anunció para los próximos meses.
El Estado colombiano ha acogido los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (Consejo de Derechos Humanos. Resolución 17/4, de 2011), pero, por el carácter voluntario que tiene esta acogida, han sido poco efectivos. El Gobierno aceptó elaborar un Plan de Acción en Empresas y Derechos Humanos (PNA) en 2015 y presentó en diciembre de 2019 el borrador de actualización, titulado “Juntos construimos país desde el diálogo” (Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales, 2019). Sin embargo, en dicha actualización no se corrigieron los vacíos y problemas de fondo del PNA de 2015.
El desempeño del gobierno Duque en su segundo año es muy pobre en materia de políticas orientadas a atender problemas públicos. Y es peor desde la lente de los derechos humanos.
La Mesa Nacional sobre Empresas y Derechos Humanos está conformada por múltiples organizaciones defensoras de los derechos humanos, el ambiente y el territorio y por procesos de base territoriales y académicos. Allí se denunció que no se surtieron, con antelación a la redacción de esa actualización, procesos de consulta previa, libre e informada con los pueblos étnicos, ni se hicieron consultas amplias del texto con las organizaciones de la sociedad civil y los grupos y comunidades de territorios donde los conflictos ocasionados son profundos e históricos (BHRRC, 2019). El documento elaborado por el gobierno no representa ningún avance en torno a la prevención, protección y acceso a la justicia por parte de las comunidades víctimas de operaciones empresariales. La Mesa ha manifestado su desacuerdo con dicho documento y ha solicitado que se haga un proceso efectivo de participación y construcción colectiva de la Política Pública de Empresas y Derechos Humanos, con condiciones claras, equitativas y con garantías para la participación de las víctimas. Hasta la fecha, estas solicitudes no han recibido respuesta. La actualización del PNA no se ha adoptado y la acción del Estado frente a la actividad empresarial que vulnera los derechos humanos continúa sin un horizonte claro.
En 1993, 171 Estados, entre ellos Colombia, se reunieron en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena. De allí surgieron, entre otros compromisos, el de diseñar y ejecutar Planes Nacionales de Acción en Derechos Humanos. Desde 2006, en Colombia, las plataformas de derechos humanos y sectores sociales han hecho esfuerzos para que los sucesivos gobiernos adopten el Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos (PNADDHH) que surja de una construcción participativa. Pese a los avances alcanzados en distintos momentos, estos esfuerzos se han truncado por la falta de cumplimiento del Estado colombiano de su obligación de proteger a las personas defensoras de derechos humanos2, así como por la incapacidad de cumplir con los compromisos adquiridos en el contexto de dichos procesos en materia de participación.
El Acuerdo final (2016) reiteró en el punto 5 el compromiso del Estado colombiano de ejecutar planes nacionales de acción en derechos humanos3. Así mismo, en el marco de tercer ciclo del Examen Periódico Universal (EPU) al que se sometió Colombia (2018), el Estado colombiano se comprometió a impulsar el PNADDHH con la participación de la sociedad civil y el apoyo de la comunidad internacional. En el último gobierno de Juan Manuel Santos (2014-2018) se avanzó en el proceso de construcción de este Plan, pero no se llegó a concretar. Con la llegada del presidente Iván Duque, estos compromisos se olvidaron, al tiempo mientras la situación de derechos humanos se siguió agravando. Pese a que el entonces consejero presidencial de Derechos Humanos Francisco Barbosa firmó una nueva declaración de compromiso en la materia, él, rápidamente, se desentendió del proceso, manifestó no contar con recursos para la construcción participativa, se negó a que temas como la implementación del Acuerdo final o la persistencia del conflicto armado, entre otros, se abordaran en el Plan y presentó como borrador un documento con algunas metas copiadas del Plan Nacional de Desarrollo. Esto socavó el proceso y le quitó toda credibilidad.
Entre tanto, la Defensoría del Pueblo avanzó en la creación de la Comisión Asesora de Derechos Humanos y Paz establecida en el numeral 5.2.3. del Acuerdo final. Mediante la Resolución 519 de abril del 2019, se conformó este órgano asesor y consultivo del Gobierno nacional, las instituciones del Estado y las organizaciones de derechos humanos y paz. En la Comisión tienen asiento amplios sectores de la sociedad civil. Entre sus múltiples funciones está la de impulsar y hacer seguimiento a la implementación del Plan Nacional de Acción en Derechos Humanos. La Comisión ha avanzado en la elaboración de un documento con recomendaciones, ante los pobres contenidos del mencionado borrador de Plan. En 2020, la Consejera Presidencial Nancy Patricia Gutiérrez ha manifestado interés en retomar la construcción del PNADDHH. Las plataformas de derechos humanos han manifestado la voluntad de apoyar y participar del proceso, siempre y cuando el gobierno honre los compromisos previamente adquiridos, en particular, los relacionados con las garantías para la participación, y desista de vetar el debate de temas relacionados con la plena vigencia de los derechos humanos en Colombia.
A manera de conclusión, las políticas expedidas o anunciadas durante el segundo año de gobierno de Iván Duque distan mucho de cumplir las múltiples promesas hechas en su campaña presidencial. Tampoco abordan los conflictos e inconformidades que ocuparon la agenda pública durante el Paro Nacional que inició en noviembre de 2019, ninguno; ni plantean soluciones frente a los grandes problemas que el país ha enfrentado en los últimos doce meses. Temas como la educación pública, la reforma pensional, la imposición de controles frente a los daños ambientales causados por el fracking y otras actividades empresariales, la violencia contra las mujeres, el asesinato de personas defensoras de derechos humanos, los abusos en el uso de la fuerza durante las protestas, las interceptaciones ilegales por miembros de la fuerza pública, el recrudecimiento del conflicto armado en las regiones o la falta de implementación integral del Acuerdo final siguen esperando una respuesta.
Las políticas expedidas o anunciadas en el segundo año del gobierno distan mucho de cumplir las promesas de en su campaña presidencial. Tampoco abordan la agenda del Paro Nacional de 2019.
Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. (2016, 24 de noviembre). Firmado entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo, Farc-EP. Consultado el 10 de agosto de 2020 en https://www.colectivodeabogados.org/IMG/pdf/nuevoacuerdofinal24112016.pdf
Business and Human Rights Resource Centre, BHRRC. (2019, 10 de diciembre). Colombia: Mesa de ONG se pronuncia sobre la actualización del Plan Nacional de Acción de Derechos Humanos y Empresas. Declaración pública de las organizaciones no gubernamentales ambientales, sociales, de desarrollo y de derechos humanos. Consultado en https://www.business-humanrights.org/es/colombia-mesa-de-ong-se-pronuncia-sobre-la-actualización-del-plan-nacional-de-acción-de-derechos-humanos-y-empresas
Consejería Presidencial para los Derechos Humanos y Asuntos Internacionales. (2019). “Todos construimos país desde el diálogo Plan Nacional de Acción en Empresas y Derechos Humanos 2019-2022. Consultado en http://www.colombiainforma.info/wp-content/uploads/2019/12/Borrador-PNA-octubre.pdf.
El Espectador. (2020a, 31 de enero). Nancy Patricia Gutiérrez, del Min interior a la Consejería de Derechos Humanos. El Espectador. Consultado en: https://www.elespectador.com/noticias/politica/nancy-patricia-gutierrez-del-mininterior-la-consejeria-de-derechos-humanos-articulo-902423/.
El Espectador. (2020b, 5 de febrero). La polémica frente a la reforma pensional de Duque y su respaldo a la Mintrabajo. El Espectador. Consultado en https://www.elespectador.com/noticias/politica/la-polemica-frente-la-reforma-pensional-de-duque-y-su-respaldo-la-mintrabajo-articulo-903176/.
Presidencia de la República. (2019, 10 de diciembre). Presidente Duque explicó lineamientos del Marco de la Política Pública de Protección Integral para líderes sociales y defensores de derechos humanos. Consultado en https://id.presidencia.gov.co/Paginas/prensa/2019/Presidente-Duque-explico-lineamientos-Marco-Politica-Publica-Proteccion-Integral-para-lideres-sociales-defensores-191210.aspx
1. La iniciativa pretende establecer el voto virtual y las sesiones virtuales para las comisiones constitucionales y la plenaria. Su importancia aumentó tras la decisión de la Corte Constitucional de declarar inexequible el artículo 12 del Decreto Legislativo 491 de 2020, que avalaba el funcionamiento remoto o virtual de los órganos colegiados. La Corte sustentó su decisión en la autonomía del Congreso. Señaló que es únicamente este, y en ningún caso el gobierno, el que define cuál es la mejor forma de sesionar en situaciones coyunturales.
2. El alto número de asesinatos de personas defensoras de derechos humanos llevó a la suspensión de un proceso anterior de construcción del PNADDHH y dio origen al Proceso Nacional de Garantías para la labor de personas defensoras de derechos humanos, líderes sociales y comunales, que hoy sigue vigente.
3. El punto 5 del Acuerdo final (2016) lleva por título Acuerdo sobre las víctimas del conflicto: “Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición”, incluyendo la Jurisdicción Especial para la Paz; y compromiso sobre derechos humanos.
