Ricardo Bonilla González[1]
Reducir la pobreza no es lo mismo que reducir la desigualdad. Aunque se suele pensar que esos dos objetivos son idénticos, esa es una visión errónea. Los objetivos de largo plazo son eliminar la pobreza y construir una sociedad justa y equitativa, lo que significa superar las barreras de acceso a los bienes básicos y de subsistencia, así como crear las condiciones para lograr la independencia de los ciudadanos y un desarrollo productivo autónomo. El choque de la pandemia llevó a un retroceso de lo que se había logrado y mostró la impotencia ciudadana frente a la lenta reacción y la incapacidad del gobierno para afrontarla.
En general, los gobiernos –incluido el colombiano– confunden la reducción de la desigualdad con la disminución de la pobreza, y prefieren entregar subsidios a crear nuevas oportunidades para la población. La pobreza se reduce transitoriamente con subsidios, pero la desigualdad no. Para combatir la desigualdad se necesitan transformaciones reales de la tenencia y la propiedad de la tierra, una reducción sustancial de los costos financieros, menores costos de transporte, urbanismo recentrado, bienes públicos de calidad, acceso universal y efectivo a la salud y la educación, oportunidades de trabajo decente y bien remunerado, y democracia económica.
La relación entre pobreza y desigualdad
La pobreza y la desigualdad reflejan carencias y limitaciones de acceso, lo que podría hacer pensar que se solucionan de la misma manera. La pobreza es un reflejo de las carencias, mientras que la desigualdad es la razón para que existan las carencias. Ser pobre es padecer una o varias de las limitaciones de acceso a los medios de vida. La pobreza es una manifestación de las distintas restricciones, pero no es su causa, como sí lo son las fuentes de la distribución de recursos e ingresos. Salir de la pobreza implica abrir alguna de esas fuentes y construir una relación económica estable y permanente.
Las carencias son de distinta naturaleza y cada definición de pobreza se refiere a una o varias de ellas. Las definiciones más comunes son: pobreza por necesidades básicas insatisfechas (NBI), pobreza monetaria y pobreza multidimensional. La desigualdad, en cambio, se refiere al acceso diferenciado a los ingresos y a la riqueza recursos. La más usada es la desigualdad en la distribución de los ingresos y se mide con el coeficiente Gini. También se mide la desigualdad en la distribución de la riqueza, aunque su aplicación se suele soslayar.
La pobreza por NBI se refiere a los aspectos físicos de la vivienda y de su entorno, al acceso a la educación primaria y otras características de los hogares, que se agrupan en cinco factores que sintetizan las carencias y determinan el tipo de pobreza: extrema o moderada. Esos factores son: 1) los materiales de la vivienda, 2) las condiciones sanitarias de la vivienda, 3) el grado de hacinamiento en la vivienda, 4) el acceso escolar de niños y niñas de 6 a 12 años, y 5) la capacidad de subsistencia del hogar por grado de dependencia. Si en el hogar se identifica uno de esos factores se considera pobre, y si se identifican dos o más se considera que está en situación de pobreza extrema.
La pobreza multidimensional también es una concepción no monetaria, que clasifica a los hogares considerando quince factores agrupados en cinco dimensiones: 1) educación con logro educativo y analfabetismo; 2) niñez y juventud con inasistencia escolar, rezago escolar, falta de acceso a servicios de cuidado en primera infancia y trabajo infantil; 3) trabajo con desempleo de larga duración y tasa de informalidad; 4) salud sin aseguramiento y falta de acceso a los servicios de salud necesarios; y 5) vivienda con falta de acceso a agua potable, sin excretas, con paredes y pisos inadecuadas y hacinamiento. La gradación de este tipo de pobreza corresponde a una ponderación de esas cinco dimensiones.
Ni en la pobreza por NBI ni en la pobreza multidimensional se considera si el hogar es propietario o poseedor de la vivienda, ni tampoco su capacidad para pagar los servicios públicos, la salud y la educación. Se asume que un miembro del hogar trabaja y resuelve las necesidades del grupo familiar, sin considerar la calidad del trabajo ni la capacidad para usar adecuadamente los activos que el hogar pueda poseer. Ambas mediciones se refieren al acceso a ciertos servicios básicos independientemente de que se financie con recursos privados o públicos o esté conectado a las redes, pero no tiene como pagar las facturas.
Una medida diferente es la de la pobreza monetaria en la que sí es importante el origen de los recursos y la capacidad de crearlos. Esta se determina a partir del valor monetario de las canastas de bienes y servicios básicos, así como de alimentos para medir pobreza extrema. La pobreza moderada considera otros bienes además de los alimentos. La composición de las canastas proviene de la encuesta de presupuesto de los hogares y los valores de cada bien, de los reportes que se usan para construir el Índice de Precios al Consumidor (IPC). En 2020, el valor nacional de la canasta de alimentos fue de 145.004 pesos por persona, que mide la pobreza extrema, y el de la canasta agregada fue de 331.668 pesos por persona, que mide la pobreza moderada. La ventaja de esta medición es que establece los límites de la capacidad de compra requeridos.
Para adquirir esas canastas se requieren ingresos, es decir, poder de compra, que provienen de alguna fuente de distribución de los recursos o de un subsidio temporal. La distribución de los recursos se identifica conforme a los componentes del proceso económico: producción-distribución-comercialización-consumo, identificados por los economistas clásicos y Marx en el siglo XVIII. En esta óptica, lo que produce la sociedad se destina al consumo, pero no de manera directa e inmediata, sino precedida por los procesos de distribución y comercialización, que reflejan las diferencias de capacidad de compra y hacen evidente la desigualdad social y económica.
¿En qué parte del proceso económico surge la desigualdad? En la distribución. El proceso económico no es unidireccional y la distribución cumple dos funciones: 1) distribuir los recursos que se emplean en la producción de bienes y servicios, el equivalente a la riqueza, y 2) distribuir los resultados de la producción, el poder de compra que sirve para demandar bienes y servicios en el consumo, equivalente al ingreso. La capacidad de compra se origina, entonces, en la relación de propiedad y posesión de los recursos destinados a la producción: tierra, capital y trabajo. Los dueños de la tierra deciden cómo se usa y reciben las rentas de la tierra; los dueños del capital, en sus diferentes formas –financiero, inmobiliario, maquinaria y equipo, accionario, etc.– deciden cómo lo usan y reciben sus excedentes; mientras que los dueños del trabajo, los trabajadores, reciben el pago por vender su único activo, la capacidad de trabajar bien sea en el campo, la minería, la industria o los servicios.
La tercera y la cuarta revolución industrial transformaron el concepto de trabajo, del énfasis en la actividad muscular al énfasis en la actividad intelectual. En esta última, la dotación de recursos físicos es menos importante que la formación de competencias y capacidades que brinda una educación sostenida y pertinente. La igualdad de oportunidades, basada en la educación, es entonces un vehículo de movilidad social que permite reducir la desigualdad; de modo que constituye una revolución en la distribución porque entrega nuevas dotaciones para la producción y el consumo. Esa nueva dotación es el capital social, que se transmite a través de las generaciones, y el capital intelectual, que proporciona un mayor grado de calificación y de creatividad potencial.
Las mediciones de desigualdad que usan el coeficiente Gini representan la distribución de la riqueza y de los ingresos. En Colombia, el seguimiento a la distribución de la riqueza no es permanente. A veces se mide en los trabajos que estudian la concentración de la propiedad rural (0,92) y del capital accionario que se cotiza en bolsa (0,90); no hay trabajos sistemáticos ni intenciones de realizarlos, y la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) no aporta información. En cambio, la distribución de los ingresos se registra de manera continua, junto con la pobreza, en la Gran Encuesta Integrada de Hogares. Las oportunidades educativas son también disimiles y solo en parte constituyen una fuente de movilidad social efectiva, pero no las mide el coeficiente de Gini, sino mediante las brechas de acceso a la educación por nivel socioeconómico y por sus resultados en distintas pruebas.
La población en situación de pobreza se encuentra en una o varias de las siguientes situaciones: 1) la que no tiene mayor acumulación de tierra ni de capital y solo dispone de su fuerza de trabajo, 2) la que dispone de tierra pero no es productiva o es insuficiente para una adecuada explotación, 3) la que tiene un limitado acervo de capital para desarrollar actividades comerciales o de transporte, 4) la que no consigue empleo o consigue empleos inestables, 5) la que trabaja ocasionalmente, y por contratos de servicios, 6) los desempleados abiertos, 7) los que no tienen competencias ni capacidades específicas, 8) los que tienen familias numerosas, 9) los que pertenecen a minorías étnicas o a grupos de orientación sexual diversa, y 10) las mujeres en condición de dependencia y marginalidad.
Los limitados avances según indicadores pre-pandemia
Las mediciones de pobreza monetaria y de desigualdad por ingresos han sido recurrentes en los últimos 50 años, aunque la metodología para identificar las canastas de alimento y de otros bienes no ha sido homogénea. Las diferencias de metodología y los programas de ayuda focalizada son el sustento de la reducción paulatina de los indicadores sociales de pobreza y desigualdad. El debate sobre las formas de medición y las expectativas de reducción de la pobreza por efectos del crecimiento económico y las ayudas estatales se manifiesta en muchos trabajos realizados durante el último medio siglo, antes de la pandemia.
En los documentos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) se encuentra las referencias más antiguas (Londoño, 1997). En un análisis sobre las brechas sociales, el autor ubica el índice Gini de desigualdad de ingresos para el año 1938, con 0,454, en plena época de la Revolución Liberal, el cual se deteriora paulatinamente al 0,525 en 1951 y 0,555 en 1964. En la década de 1970, el índice se recupera llegando a 0,527 en 1971 y 0,481 en 1978 sigue mejorando hasta 0,476 en 1988 y 0,472 en 1993. No hay hilo de continuidad en la serie y con los datos aislados presentados se observa que: 1) nunca se volvió al índice de desigualdad de la Revolución Liberal, el más bajo hasta ahora referenciado, 2) hay menor desigualdad entre los trabajadores jornaleros, los asalariados urbanos y todos aquellos relacionados con el mundo laboral, y 3) la desigualdad es mayor entre trabajadores por cuenta propia, capitalistas, rentistas y aquellos relacionados con el mundo no laboral. En el documento no hay ninguna medición de pobreza.
Otro documento de la Cepal se concentra en el tema de la pobreza (Núñez y Ramírez, 2002). Con valores agregados de las canastas alimentaria y de otros bienes que años después fueron considerados altos, los autores se remontan a mediciones de 1991, 1995 y 2000, basados en la Encuesta Nacional de Hogares, exclusivamente de pobreza moderada y sin referencia a la pobreza extrema. Los datos reportados a nivel nacional, 53,8 % para 1991, 49,3 % para 1995 y 59,9 % para el 2000, reflejan: 1) el impacto favorable sobre el mercado de trabajo en las reformas de comienzos de los noventa y su influjo para reducir la pobreza, 2) el duro retroceso social generado por la recesión de los años 1998-1999, solo equiparable con lo observado en la pandemia del covid-19, y 3) las fuertes brechas entre los mundos urbano y rural que iniciaron con 45,4 % y 71,4 %, y terminaron con 49,7 % y 83,9 %, respectivamente en la ciudad y el campo.
Para la misma época, el Departamento Nacional de Planeación (DNP) inició estudios en la perspectiva de dotar los instrumentos de ayuda monetaria para reducir los impactos de la recesión (Nina y Baldión, 2001). Los autores evalúan las diferentes definiciones de pobreza, entre ellas la monetaria, y los impactos sobre ellas del acceso al mercado laboral, educación y salud, concentrándose en el período 1991-2000. Incluye pobreza extrema, la que evoluciona desde 20,4 % en 1991 hasta 18,7 % en 1996 y 23,0 % en 2000, consecuencia de la recesión. Este documento introduce el Gini y la distribución del ingreso por deciles, en el quinquenio 1996-2000, pasando de 0,544 a 0,566, mayor a la presentada por Londoño en 1993, y con una distribución promedio de 46,5 % del ingreso concentrado en el decil 10, de 16 % en el decil 9, de 10 % en el decil 8 y 27,5 % entre los deciles 1 a 7.
El debate sobre el valor de las canastas y la metodología de medición de la pobreza monetaria se agudizó en 2005 con la descalificación de Presidencia sobre los resultados presentados por el DANE y el abrupto cambio de dirección de ese centro de estadísticas oficial. A partir de un informe que no fue del agrado del presidente de la República, se produjo el reemplazo de instrumentos y la Encuesta Continua de Hogares fue sustituida por la Gran Encuesta Integrada de Hogares sin hilo de continuidad ni programa de transición, razón por la cual las estadísticas colombianas tienen un corte en los años 2006 y 2007. Para resolver los problemas generados intervino la Misión para el Empalme de las Series de Empleo, Pobreza y Desigualdad (Mesep).
La medición de las pobrezas monetaria extrema y moderada se basa en una comparación entre dos fuentes de información y sus resultados, de un lado una función de distribución de ingresos, producto de una encuesta de hogares, y la determinación de una canasta combinada alimentaria y de otros bienes, con sus valores respectivos, proveniente de una encuesta de ingresos y gastos y el índice de precios. Con una determinada función de ingresos, la proporción de pobres estará dada por el valor de las canastas, entre más alto sea ese valor mayor será la proporción de pobres y viceversa: a menor valor de la canasta menor será la proporción de pobres porque una mayor proporción de población la puede cubrir.
Hasta la descalificación presidencial de los resultados se decía que el valor de esas canastas era elevado, no contemplaba el comportamiento de todos los integrantes de un hogar y la función de ingresos era inexacta al no contemplar ingresos imputables y datos administrativos, por tanto, había pobres en exceso. De este debate salieron nuevas versiones de función de ingresos y canastas ajustadas a sus respectivos valores, como consecuencia metodológica, la medida de la pobreza se ha reducido por efectos combinados de crecimiento, ayudas sociales e inserción al mercado laboral. La Mesep ajustó la serie con el valor de las nuevas canastas y funciones de ingreso.
El DANE entregó los resultados de la Mesep (DANE, 2012). La evaluación realizada por la Misión de empalme dejó las versiones de indicadores, antes y después, de pobreza monetaria nacional extrema y moderada, del período 2002-2010, dejando en blanco los datos de 2006 y 2007. En los años inicial y final los datos fueron: i) pobreza extrema, en la versión anterior pasó de 19,7 % a 14,8 %, con reducción de 4,9 puntos, mientras en la versión ajustada pasó de 17,6 % a 12,3 %, con reducción de 5,3 puntos, y ii) pobreza moderada, en la versión anterior pasó de 53,7 % a 44,1 %, reduciéndose en 9,6 puntos, y en la ajustada pasó de 49,4 % a 37,2 %, con reducción de 12,2 puntos. Para ambos indicadores la Mesep redujo los datos respecto a la versión anterior y aumentó el ritmo de reducción en años siguientes, este es el argumento oficial de la efectividad de la política social.
Con las brechas entre lo urbano y lo rural sucedió algo similar y en todos los casos se redujo la pobreza, así: i) la moderada urbana bajó de 48,3 % a 38,4 % con la versión antigua y reducción de 10 puntos, mientras en la versión ajustada pasó de 45,3 % a 33 % y reducción de 12,3 puntos, ii) la moderada rural en versión antigua se redujo 6,8 puntos al pasar de 69,3 % a 62,5 %, en la ajustada se redujo 10,6 puntos al pasar de 60,9 % a 50,3 % y una brecha de 17 puntos respecto a la urbana, iii) la extrema urbana, con la versión antigua pasó de 15,2 % a 11 % con reducción de 4,2 puntos, mientras en la versión ajustada bajó de 12,3 % a 8,1 % con los mismos 4,2 puntos, y iv) la extrema rural bajó seis puntos: de 32,8 % a 26,7 % en la versión antigua mientras en la ajustada se redujo en siete puntos: de 32,5 % a 25,5 %; la brecha entre lo rural y urbano fue de 17,2 puntos.
Los cambios en la función de ingresos también incidieron en los resultados del Gini del mismo período 2002-2010. La Mesep recoge información antigua para 2002 de un Gini nacional de 0,594 que se reduce a 0,578 en 2010, en 0,016, con brecha urbana rural de 0,061 reflejada en 0,555 en cabeceras y 0,494 en área rural, al final del período. Con la información ajustada se reporta un Gini nacional de 0,573 en 2002 que bajó hasta 0,560 en 2010, una reducción de 0,013 puntos, mientras la brecha urbana rural culminó en 0,026, consecuencia de un Gini de cabeceras de 0,528 y rural de 0,502. El cambio en los niveles de desigualdad es ínfimo respecto a los reflejados en los indicadores de pobreza, consecuencia del énfasis de la política social en introducir paliativos sin modificar las condiciones de concentración de riqueza e ingresos.
Los mismos indicadores antes de pandemia, con referencia a 2019, se encuentran en un nuevo reporte oficial, con metodología actualizada y ampliación de la cobertura (DANE, 2021a). El reporte trae información para el período 2012-2020, con valoración de las canastas a partir de la nueva Encuesta Nacional de Presupuesto de los Hogares 2016-2017, oficializada en 2018, con cobertura de 23 ciudades principales y áreas metropolitanas, resto urbano y centros poblados y rural disperso, para un total de 25 líneas de pobreza. Para la construcción del ingreso monetario el DANE utilizó las técnicas previstas en la Gran Encuesta Integrada de Hogares, complementada con registros administrativos para identificar fuentes de ingresos sujetas a posibles sesgos de cobertura, no respuesta o de medición.
Con metodología actualizada y nuevo valor de las canastas, en el último reporte la pobreza nacional moderada pasó del 40,8 % en 2012 a 35,7 % en 2019, año en que la brecha urbana rural fue de 15,2 puntos, con índice pobreza urbana del 32,3 % y rural del 47,5 %. La pobreza extrema pasó del 11,7 % a 9,6 %, en 2019, con brecha ese año de 12,5 puntos, consecuencia de índice urbano del 6,8 % y rural del 19,3 %. El Gini del mismo período pasó de 0,539 en 2012 a 0,526 en 2019.
La versión oficial de reducción absoluta de los niveles de pobreza se basa en una comparación de un período largo de tiempo, en el que se combinan varios ajustes metodológicos, reducciones importantes del valor de las canastas y los impactos del crecimiento económico y ayudas sociales. En el período 1991-2019, de 28 años sobre los cuales hay cifras identificadas, la pobreza moderada se redujo en 18,1 puntos, equivalente al 33 %, mientras la pobreza extrema lo hizo en 10,8 puntos, que representan el 53 %. En un período más corto, 1996-2019, el índice de Gini de la desigualdad de ingresos pasó de 0,544 a 0,526, con una reducción de 0,018 puntos, equivalente al 3,3 %. Esto demuestra que la política social se centró en reducir la pobreza, sin tocar la desigualdad.
Los resultados de la pandemia
El último reporte del DANE incluye el año 2020, de modo que permite comparar la situación anterior a la pandemia y los resultados registrados hasta ahora. La metodología actualizada, sustentada por la Comisión de expertos (DANE, 2021b), reforzada en 2020 por la obtención de Registros Administrativos dada la dificultad de obtener información presencial, tiene tres elementos que se pueden destacar:
La comparación antes y después de los dos primeros ciclos de la pandemia –el tercer ciclo es de 2021 y no hay información para hacer comparaciones– se hace con los resultados de la Gran Encuesta Integrada de Hogares y la misma metodología para determinar las funciones de ingresos y los valores de las canastas. Por ello, entre esos dos momentos, el único factor metodológico que modifica los indicadores es el mayor uso de los registros administrativos. De ese modo, tenemos una radiografía escueta de los estragos causados por las políticas de cuarentena y encierro sin apoyos suficientes y con cortes abruptos en la posibilidad de obtener ingresos, lo que causó un brusco choque de demanda. Los resultados en materia de pobreza fueron:
Aparte de las razones metodológicas, la pobreza aumentó en 2020 y regresó a los niveles de 2008 debido a:
Por último, todo esto fue consecuencia de la práctica institucionalizada de entregar subsidios y ayudas limitadas para calmar la angustia y apaciguar la protesta ciudadana, en vez de brindar oportunidades de trabajo e independencia con autonomía para generar ingresos, las cuales se construyen con un acceso democrático a las fuentes de esos recursos, es decir, a la distribución previa de las fuentes de riqueza y de ingresos. Ese acceso está muy concentrado en pocas personas, y no hay intentos serios y sostenibles para mejorar su distribución, como tampoco hay esfuerzos por medirlo. Esporádicamente se elaboran índices de concentración de la propiedad de la tierra rural (0,92) o del capital accionario en bolsa (0,90), y resultan ser demasiado inequitativos. No hay mediciones de la distribución de la estructura inmobiliaria, aunque se sabe que más de la mitad de los hogares paga arriendo, ¿quién es su receptor? y ¿los de intereses y dividendos?
La desigualdad del ingreso empeoró, como era de esperar. El índice de Gini pasó de 0,526 en 2019 a 0,544 en 2020, lo que significa que los grupos con mayor acceso a las fuentes de riqueza recibieron una mayor proporción de los ingresos generados durante la pandemia, entre ellos las ayudas del gobierno, focalizadas hacia arriba. Mientras tanto, la capacidad de influir en la movilidad social futura mediante mejor educación sufrió un duro revés y la brecha social se amplió. La virtualidad demostró el desigual acceso a las redes de información y el elevado costo del acceso a internet para las familias de bajos ingresos. Esa pérdida no se recuperará rápidamente, y muestra el rotundo fracaso de la política de “igualdad” de oportunidades.
Referencias
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2012). Resultados recientes: pobreza monetaria en Colombia 2002-2010. Seminario Técnico Metodología para la medición de la pobreza monetaria en Colombia. Presentación en ppt. Bogotá: DANE, marzo.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2021a, abril). Pobreza monetaria en Colombia: resultados 2020. Presentación en ppt y anexo, Bogotá: DANE.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) (2021b, 21 de mayo). Evolución de la línea de pobreza monetaria para los centros poblados y rural disperso. Comunicación de grupo de expertos. Bogotá: DANE.
Londoño, J. (1997). Brechas sociales en Colombia. Revista de la CEPAL, 61 (abril), 19-38. https://www.cepal.org/es/publicaciones/12043-brechas-sociales-colombia
Nina, E. y Baldión, E. (2001). Coyuntura económica e indicadores sociales. Boletín SISD, 30. Bogotá: Departamento Nacional de Planeación. https://colaboracion.dnp.gov.co/CDT/Desarrollo%20Social/Boletin30.pdf
Núñez, J. y Ramírez, J. (2002). Determinantes de la pobreza en Colombia. Años recientes. Serie estudios y perspectivas. Proyecto “Apoyo a la implementación de un sistema de indicadores de desarrollo sostenible”, CEPAL/PNUD COL/01/008, Bogotá. https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/4789/1/S029701_es.pdf
[1] Profesor pensionado, Universidad Nacional de Colombia.
