Grupo de Género en la Paz (GPAZ)
Luego de cuatro años y medio de la firma del Acuerdo de Paz entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (Farc-EP)[1], el panorama sociopolítico y económico del país no es alentador y, en particular, la implementación del enfoque de género se ha dado de forma fragmentada e insuficiente. De acuerdo con el informe de 2020 del Grupo de Género en la Paz (GPaz), desde el segundo semestre de 2018 se ha observado una desaceleración en la implementación del enfoque de género contenido en el Acuerdo. En comparación con el periodo 2018-2019, en 2020 se inició la implementación de algunas medidas que no reportaban avances, pero se disminuyó el ritmo de ejecución de aquellas que en el periodo anterior presentaban una implementación parcial o avances oportunos, por lo cual las variaciones no fueron alentadoras (2020a).
En este capítulo se presenta un balance de la implementación del enfoque, que parte de dos consideraciones contextuales. En primer lugar, durante 2020 e inicios de 2021[2], los riesgos de sufrir diferentes violencias han aumentado para las mujeres. Por un lado, la pandemia del covid-19 incrementó la exposición de las mujeres a la violencia doméstica y a la precarización laboral como consecuencia de las medidas restrictivas. En particular, las limitaciones de movilidad afectaron a las mujeres LBT que se vieron obligadas a permanecer en entornos domésticos no seguros (GPaz, 2020a), o transitar un espacio público vigilante y disciplinador.
Por otro lado, debido a la persistencia del conflicto en algunas regiones, las lideresas y defensoras de derechos humanos se vieron particularmente afectadas por la intensificación del control social de grupos armados (GPaz, 2020a). Asimismo, el paro nacional ha sido un escenario de violencia policial y represión estatal en el que las mujeres han estado expuestas a violencias, no solo por parte de la fuerza pública, sino de los mismos manifestantes. La situación es especialmente grave para las lideresas y defensoras de derechos humanos LBT, pues en ellas confluyen no solo los riesgos por su orientación sexual e identidad de género diversa, sino también por su labor de activismo (GPaz, 2020a).
En segundo lugar, se ha evidenciado un incumplimiento estructural del Acuerdo de Paz por parte del Gobierno al leer restrictivamente las medidas de género a las cuales realiza seguimiento. La Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) presenta informes únicamente sobre los avances de 51 de los 106 indicadores de género del Plan Marco de Implementación (PMI), dejando por fuera 54 medidas contempladas en el Acuerdo y afectando principalmente a las personas LGBT, al desconocer el 80,5% (33) de las 41 medidas con este enfoque diferencial (GPaz, 2020b). Adicionalmente, el gobierno Duque ha tenido bajo nivel de compromiso con los derechos de las personas LGBT, evidenciado en el nombramiento de funcionarios que promueven discursos de odio, la falta de priorización y los intentos de exclusión del PND, lo cual ha sido un obstáculo para la materialización de las medidas del Acuerdo de Paz que buscan su plena inclusión (GPaz, 2019).
Punto 1: Reforma Rural Integral (RRI) T1
En primer lugar, de acuerdo con la CPEC, respecto al acceso a tierras y uso del suelo rural, hasta marzo de 2021 solo tres mujeres habían tenido acceso a la Línea Especial de Crédito para la compra de tierras, 825 mujeres y una persona LGBTI habían recibido hectáreas a través del Fondo de Tierras, y 452 mujeres habían sido beneficiadas con el subsidio integral de tierras (2021). Aunque en el último trimestre se evidencian avances respecto de los años anteriores, estos son insuficientes porque no disminuyen las brechas entre hombres y mujeres. Ello obedece a la desfinanciación de los proyectos, las falencias en la caracterización de las tierras, la falta de creación de una jurisdicción agraria que garantice el derecho a la justicia de forma diferencial para las mujeres campesinas, además de la inexistencia de estrategias particulares para garantizar el acceso de mujeres LBT a la oferta institucional de la RRI (GPaz, 2020a).
Frente a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), durante 2021 se ha adelantado la validación de las Hojas de Ruta de ocho de las 16 subregiones. En las del sur de Bolívar, Magdalena Medio, Cauca, Montes de María, Chocó, Putumayo y del sur de Córdoba se incorporó formalmente el enfoque de género, pero únicamente en la de Putumayo se mencionó a las personas LGBT. En contraste, en la de Catatumbo no se contempló el enfoque de género y en el apartado demográfico se confunden los conceptos de sexo y género.
Aunque se reconocieron las propuestas de las mujeres para los Planes de Acción para la Transformación Regional, su participación fue limitada por la metodología adoptada por la Agencia de Renovación del Territorio (ART). Las reuniones de socialización se llevaban a cabo en horas que coincidían con las labores de cuidado de las mujeres o se desarrollaban en jornadas continuas. Además, persiste la incertidumbre sobre la implementación efectiva de los Planes de Acción para la Transformación Regional (PATR), pues en territorios como Cauca, Montes de María y Chocó aún no es clara la ruta para garantizar la asignación presupuestal y la adecuada implementación de sus propuestas.
Respecto de los Planes Nacionales Sectoriales, de los diez que han sido adoptados, nueve mencionan formalmente el enfoque de género, pero solo en cuatro de ellos se observa una incorporación transversal de este[3]. Finalmente, en ninguno se establecen estrategias para atender las necesidades de la población LGBTI, lo que ha afectado a las mujeres LBT (GPaz, 2020a).
Punto 2: Participación política T1
Durante 2020, se implementó el programa de liderazgo político y social que capacitó a 755 mujeres y 17 personas LGBTI. También se implementó el programa de formación sobre los derechos políticos y las formas de participación de la mujer mediante la capacitación virtual de 3.430 mujeres en liderazgo político y 127 en mecanismos de participación política (GPaz, 2020a). Según la CPEC, durante el primer trimestre de 2021, 35 mujeres fueron capacitadas sobre veedurías ciudadanas. En particular, frente a la promoción de la reconciliación, convivencia y tolerancia se llevaron a cabo reuniones para construir un plan de acción y la dirección de Derechos Humanos del Ministerio del Interior entregó un documento de lineamientos, pero este no se ha concretado (CPEC, 2021). Cabe resaltar que aunque las organizaciones LGBTI participaron en la construcción de los lineamientos, las necesidades de las mujeres LBT fueron invisibilizadas (GPaz, 2020a).
Frente a la estrategia de promoción de reconciliación, convivencia y tolerancia, si bien el Consejo Nacional de Paz, Reconciliación y Convivencia (CNPRC) cumple los criterios de representatividad del Decreto Ley 885 de 2017 con participación equitativa entre hombres y mujeres, y es guiado por una lideresa afrocolombiana, las consejeras han cesado la conversación con el Ministerio hasta que el Gobierno presente el presupuesto con cifras puntuales (CPEC, 2021).
Aunque hay avances parciales, estos son insuficientes, por lo que se requieren acciones urgentes que garanticen la participación de las mujeres. La pandemia puso sobre la mesa desigualdades históricas que se concretan en barreras para acceder a los espacios virtuales (GPaz, 2020a). Igualmente, no se ha iniciado la creación de redes de organizaciones sociales, la promoción de la participación en consejos territoriales de planeación ni las circunscripciones territoriales de paz. Frente al programa de liderazgo, no son claras las condiciones de participación de mujeres LBT, pues la CPEM no incluye un módulo sobre la garantía de los derechos de las mujeres ni las personas LGBTI, ni se transversaliza el enfoque en los planes de formación (GPaz, 2020a).
Punto 3: Fin del conflicto T1
En cuanto a la reincorporación, la Mesa Técnica de Género del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR) logró la inclusión de 18 acciones de género, una de estas dirigida a la población LGBTI, en el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes 2921 de 2018) y ha continuado liderando la transversalización del enfoque en los demás componentes de la reincorporación. También se creó la Mesa de Género Institucional de la Agencia para la Reincorporación y Normalización (ARN) y se incluyó el enfoque de forma transversal en la Ruta de Reincorporación, aunque no contempla medidas puntuales (GPaz, 2020a).
Si bien las medidas de este punto están en ejecución, el CPEC encontró que los avances son limitados por la desfinanciación, la centralización de responsabilidades en la ARN, la persistencia de cargas de cuidado para las mujeres y la grave situación de riesgo que enfrentan las personas en reincorporación. En cuanto a las mujeres LBT, no se reporta la implementación de la política LGBTI 2019-2021 de la ARN, más allá de la construcción, por parte del Conpes, de un borrador para la realización de diagnósticos participativos territoriales.
Sobre las garantías de seguridad, los avances del Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política se han dado de forma desarticulada, por lo que no es claro cómo se está transversalizando el enfoque. Por su parte, la Unidad Especial de Investigaciones de la Fiscalía destacó la incorporación de un enfoque de género para personas LGBT, así como la realización de capacitaciones y la contratación de dos fiscales expertos en género. Aunque GPaz reconoce estos esfuerzos, hace un llamado para que se concreten (2020a). Adicionalmente, la implementación del Programa Integral de Seguridad y Protección para organizaciones de mujeres y de género cuenta con información escasa sobre sus avances, presenta retrasos significativos y parece altamente fraccionada (GPaz, 2020a).
Aunque desde 2019 las organizaciones de mujeres tienen representación permanente en la Comisión Nacional de Garantías de Seguridad (CNGS), GPaz advierte que la CNGS no ha cumplido con el ritmo de funcionamiento acordado, lo que se refleja en la falta de concreción de su Plan de Acción y de la elaboración de la política para el desmantelamiento (2020a).
Respecto del Sistema de Prevención y Alerta, en 2020 se avanzó con la implementación del instrumento de análisis diferencial para identificar riesgos con enfoque de género e interseccional y se emitieron 24 alertas tempranas (GPaz, 2020a); en el primer trimestre de 2021 se atendieron 13 alertas tempranas con enfoque de género (CPEC, 2021). La Procuraduría ha señalado como obstáculos la falta de articulación institucional, la falta de respuesta oportuna de primeros respondientes y la creación de escenarios de rendición de cuentas (Gpaz, 2020a).
Punto 4: Solución al problema de las drogas ilícitas T1
El Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos (PNIS) ha tenido enormes dificultades de implementación. Durante 2020 se avanzó con los Planes de Atención Inmediata (PAI), pero los efectos de los retrasos acumulados impactan negativamente en la subsistencia de las familias, la autonomía económica de las mujeres y han amenazado la sostenibilidad del programa (Gpaz, 2020a). Aunque la CPEC (2021) reporta que el 91,3% de las mujeres titulares han recibido al menos un pago en el primer trimestre, esta es una meta mínima que no corrige la falta de progresividad y articulación en la implementación.
En general, de acuerdo con las cifras presentadas por la ART y la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (Unodc) a diciembre de 2020 había retrasos en los componentes del PNIS, sumado a la falta de garantía en los procesos de suspensión y exclusión de las familias del programa señalado por la Procuraduría (GPaz, 2020a). Adicionalmente, pese a que el Protocolo de Género del PNIS fue adoptado el 5 de abril de 2021, no contiene estrategias específicas para el abordaje diferencial de las mujeres LBT.
Frente al consumo de drogas ilícitas, MinSalud adoptó en 2019 la Política Pública para la Prevención y Atención del Consumo de Sustancias Psicoactivas, en la cual se tiene en cuenta el género, la orientación sexual e identidad de género para brindar una atención diferenciada. Sin embargo, aunque se registró que el 29 % de personas atendidas eran mujeres, esta información no permite conocer la atención dada a las mujeres LBT (GPaz, 2020a). Además, durante 2020 MinSalud adelantó un documento para la eliminación del estigma y la discriminación en personas consumidoras con enfoque de género y población LGBTI (CPEC, 2021) y en la ruta de atención de MinSalud se incluye una sección para atención de mujeres en contextos de vulnerabilidad y otra para personas LGBTI (GPaz, 2020a).
Aunque hubo avances en la implementación, no se evidencia una transformación estructural, pues se sigue priorizando la erradicación como factor de éxito en la política de drogas, además de la persistencia de la desfinanciación, dificultades administrativas y condiciones de inseguridad en los territorios afectados (Secretaría Técnica, 2021). En particular, se debe dar inicio a la ruta de atención integral y brindar la información sobre atención de las mujeres LBT (GPaz, 2020a).
Punto 5: Mujeres víctimas T1
Dentro del Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición (SIVJRNR), la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad (CEV) ha demostrado una voluntad de escucha mediante las 13.309 entrevistas realizadas a víctimas, según las cifras presentadas en la última reunión de la Mesa Técnica de la CEV, espacio en el cual esta comunicó que el informe tendrá un capítulo específico sobre género. Asimismo, se han mantenido espacios de interlocución con las organizaciones de mujeres y personas LGBT, mediante los Espacios de Escucha a las víctimas, así como la celebración de acuerdos con las organizaciones y la recepción de múltiples informes.
Sin embargo, si bien se reconoce un avance en la decisión de incluir un capítulo específico, es preocupante que, ante la inminencia de la finalización del informe, la CEV aún no presente hallazgos concretos ni a profundidad sobre lo ocurrido con las mujeres y personas LGBT durante el conflicto armado. Esto obedece no solo a las limitaciones operativas que supone procesar tantas entrevistas en un periodo tan corto, sino a la falta de personal con experticia en el enfoque LGBT que fue mitigada de forma tardía.
Frente a la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), persiste el enorme riesgo de impunidad para las víctimas de violencia sexual, violencia reproductiva y otros actos motivados en la sexualidad de la víctima, pues no es claro cómo se está realizando la transversalización del enfoque. Por esta razón, desde GPaz y la Alianza Cinco Claves se ha insistido en la apertura de un macrocaso temático que supere la lectura estereotipada de la violencia sexual oportunista y dé cuenta de la complejidad de las dinámicas, la magnitud y la sistematicidad a nivel nacional de estas violencias. Es alarmante que a la fecha no se haya abierto tal macrocaso, pues entre más tardía sea su apertura, mayores retos organizacionales supondrá.
Ahora bien, en los macrocasos abiertos se han evidenciado dificultades prácticas en las versiones voluntarias, que incluyen la desorganización, la limitación de las posibilidades de pronunciamiento de las representantes, el envío tardío de las transcripciones y la falta de diligencia de los y las magistradas en la realización de cuestionarios sin enfoque de género. En consecuencia, las mujeres LBT continúan siendo invisibilizadas, y la violencia sexual y por prejuicio siguen siendo consideradas como un asunto secundario.
Por su parte, la Unidad de Investigación y Acusación (UIA) enfrenta una crisis de legitimidad debido a que no está garantizando la seguridad de las víctimas y ni la de sus representantes, ya sea mediante la interpretación restrictiva del nexo de causalidad con la cual se niegan las solicitudes de protección, o por la falta de protección de identidad de las víctimas que desconoce completamente las necesidades de su contexto (GPaz, 2020a).
En cuanto a la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas (UBPD), se reconoce la incorporación de líneas de trabajo específicas con mujeres y población LGBTI en el Plan Nacional de Búsqueda, realizado a partir de encuentros con lideresas y organizaciones de mujeres (GPaz, 2020a). Adicionalmente, la UBPD propuso la creación de un Grupo de Expertos LGBT como una acción afirmativa para fortalecer la interlocución y participación de las víctimas, lideresas, defensoras y colectivos LGBT mediante la celebración de un convenio con Caribe Afirmativo y Colombia Diversa. En este mismo sentido, constituyó con Colombia Diversa una Mesa Técnica Nacional en la que se discutirán con enfoque LGBT las preguntas que la entidad tenga sobre la categoría de violencia por prejuicio y otras dudas jurídicas en la búsqueda de personas LGBT.
Por otra parte, en cuanto a las medidas de reparación, se reconocen avances en la ampliación de la vigencia de la Ley de Víctimas hasta 2031 mediante la Ley 2078 de 2021. Sin embargo, GPaz no evidencia mayores avances en los procesos de reparación ni en la garantía de los derechos de las mujeres víctimas, especialmente las mujeres LBT. Además, mediante la Resolución 0236 de 2020, la UARIV pretendió eliminar el Grupo de enfoque diferencial y de género como instancia asesora por considerar que ya había cumplido su propósito al emitir lineamientos para las áreas misionales de la entidad. Frente a esto, GPaz presentó observaciones a la resolución y solicitó detener este proceso e iniciar un diálogo intersectorial a fin de definir una estrategia para el trabajo de este grupo. La UARIV respondió que la implementación del enfoque no está supeditada a la existencia de este grupo, por lo que seguiría implementando el Acuerdo de Paz mediante otras acciones.
Finalmente, frente al compromiso con la promoción, el respeto y la garantía de los derechos humanos, se incumplió el compromiso de terminar el documento del Plan Nacional de Educación en Derechos Humanos (Planedh) y del Plan Nacional de Acciones en Derechos Humanos (PNADH), por lo que GPaz no tiene claridad sobre cómo se incorporará el enfoque de género en estos planes.
Punto 6: Verificación T1
En materia de verificación se destaca que la Instancia Especial de Mujeres y la Instancia de Alto Nivel del Gobierno para la incorporación del enfoque continuaron su trabajo durante la pandemia. La Instancia de Alto Nivel realizó 77 reuniones técnicas y dos plenarias para promover el fortalecimiento técnico de la incorporación del enfoque en los indicadores del PMI. Sin embargo, la participación de la mitad de las integrantes de la Instancia Especial se afectó debido a que estuvieron expuestas a situaciones de riesgo durante este año (GPaz, 2020a).
En 2021 se han realizado dos sesiones plenarias de la Alta Instancia y se han mantenido diálogos con la Instancia Especial y con las entidades a cargo de los indicadores de género vigentes. Asimismo, la CPEM dio acompañamiento técnico a la CPEC en los espacios de seguimiento con las diferentes entidades (CPEC, 2021). Aunque en la formulación del PMI se incumplió el Acuerdo respecto de la inclusión prioritaria de las necesidades de las mujeres, la CPEM y la CPEC han realizado seguimiento y han producido informes con regularidad (GPaz, 2020a).
Finalmente, en cuanto a la financiación, el Congreso aumentó el presupuesto para la implementación del Acuerdo en el año 2021 respecto al año anterior. Sin embargo, aunque estos recursos son importantes, el problema de desfinanciación no queda resuelto (Secretaría Técnica, 2021).
Conclusiones
Finalmente, es posible identificar una tendencia generalizada a la implementación parcial y ralentizada de las medidas de género. A finales de 2020, solo el 20 % de las medidas se estaban implementando oportuna y adecuadamente, mientras que el 50 % presentaban avances parciales, el 26 % un avance mínimo o sin avance y sobre el 4 % no se obtuvo información suficiente (GPaz 2020a).
Además de la pandemia del covid-19, el recrudecimiento del conflicto, el paro nacional y el incumplimiento estructural del Acuerdo en el PMI, se evidencia que la falta de articulación institucional, la desfinanciación generalizada, la cobertura territorial restringida, así como el establecimiento de metas mínimas se articulan con un contexto poco favorable, lo que ha acentuado la tendencia de retroceso y estancamiento que se ha dado desde el inicio del gobierno Duque. Esta tendencia se profundiza para el caso de las mujeres LBT debido a que, en muchos casos, no son reconocidas ni siquiera nominalmente en las estrategias del enfoque de género, situación que no sorprende cuando se analiza a la luz de las políticas de Gobierno que toleran discursos de odio y que procuran la exclusión de esta población.
Se debe asegurar que la virtualización no suponga una situación de exclusión adicional, pues la falta de encuentros, de avance en procedimientos judiciales o de petición pueden enmascarar negativas a responder las exigencias de las mujeres LBT sobre la garantía de sus derechos. Finalmente, es necesario un compromiso serio con los derechos de las mujeres, las lideresas, las defensoras de derechos humanos y mujeres LBT en el que se garantice su seguridad como condición necesaria para su participación en la construcción de una sociedad más justa e incluyente.
Referencias
Agencia de Renovación del Territorio (ART) (2020). Documento Final Hoja de Ruta Subregión Catatumbo. ART.
Agencia de Renovación del Territorio (ART) (2021a). Documento Final Hoja de Ruta Subregión Sur de Córdoba. ART.
Agencia de Renovación del Territorio (ART) (2021b). Documento Final Hoja de Ruta Subregión Putumayo. ART.
Agencia de Renovación del Territorio (ART) (2021c). Documento Final Hoja de Ruta Subregión Sur de Bolívar. ART.
Agencia de Renovación del Territorio (ART) y Dirección de Sustitución de Cultivos Ilícitos (2021). Protocolo para la incorporación del enfoque de género en el diagnóstico, elaboración, implementación y seguimiento del PNIS. ART.
Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEC) (2021). Avances en la implementación de los 51 indicadores del género del Plan Marco de Implementación. Balance histórico y reporte trimestral. CPEC.
CSIVI, FARC y Centro de Pensamiento y Diálogo Político (Cepdipo) (2020). Claves analíticas sobre el estado actual de la implementación. https://cepdipo.org/wp-content/uploads/2020/06/Claves-analiticas-sobre-el-estado-de-actual-de-la-implementacion-version_web.pdf
Fiscalía General de la Nación (2020). Respuesta Radicado 20209430002421 de junio de 2020 (Respuesta a solicitud escrita de Colombia Diversa).
Grupo de Género en la Paz (Gpaz) (2019). La paz avanza con las mujeres. Observaciones sobre la incorporación del enfoque de género en el Acuerdo de Paz. http://generoypaz.co/informes/gpaz_informe_2019.pdf
Grupo de Género en la Paz (Gpaz) (2020a). La paz avanza con las mujeres. Observaciones sobre la incorporación del enfoque de género en el Acuerdo de Paz. https://co.boell.org/es/2020/05/04/la-paz-avanza-con-las-mujeres.
Grupo de Género en la Paz (Gpaz) (2020b). Desenfoque de género. En Desgobierno del aprendiz. Autoritarismo, guerra y pandemia (pp. 292-298). PCDHDD, CCEEU, La Alianza.
Ministerio de Trabajo (2020). Plan Progresivo de Protección Social de Garantía de derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales. Ministerio de Trabajo.
Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (2020). Política Pública de Vivienda de Interés Social Rural. Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio.
Secretaría Técnica del Componente Internacional de Verificación (CINEP/PPP-CERAC) (2020). Octavo informe de verificación de la implementación del Enfoque de Género en el Acuerdo Final de Paz en Colombia para los Verificadores Internacionales Felipe González y José Mujica (A.F. 6.3.2). CINEP/PPP-CERAC.
Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias (2018). Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural. Planfes 2017-2032. Unidad Administrativa Especial de Organizaciones Solidarias.
Normas
Ley 2078 del 8 de enero de 2021. Por medio de la cual se modifica la Ley 1448 de 2011 y los Decretos Ley étnicos 4633 de 2011, 4634 de 2011 y 4635 de 2011, prorrogando por 10 años su vigencia. Congreso de Colombia (2021)
Resolución 000006 del 15 de enero de 2020. Por la cual se adopta el Plan Nacional para la Promoción de la Comercialización de la Producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria, formulado en cumplimiento de lo establecido en el Punto 1.3.3.4. del Acuerdo Final. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
[1] El acuerdo se firmó en noviembre de 2016 y su nombre completo es Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera.
[2] Con corte al 30 de mayo de 2021.
[3] i) Plan Progresivo de Protección Social de Garantía de derechos de los trabajadores y trabajadoras rurales, ii) Plan Nacional de Fomento a la Economía Solidaria y Cooperativa Rural, iii) Plan Nacional de Construcción y Mejoramiento de Vivienda de Interés Social Rural, iv) Plan Nacional para la Promoción de la comercialización de la producción de la Economía Campesina, Familiar y Comunitaria.
