Alianza de Organizaciones Sociales y Afines
El papel de la comunidad internacional en la implementación del Acuerdo de paz se estableció en los siguientes numerales del mismo[1]:
Con respecto a la verificación,
… el Acuerdo Final de Paz no solamente le concede un papel clave a las Naciones Unidas creando una Misión Política de Verificación y a través de la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (Oacnudh) la inclusión de un capítulo específico en su informe anual sobre la implementación del Acuerdo, sino que, además, dispone un nuevo mecanismo encargado de verificar y monitorear todos los puntos. El Mecanismo de Verificación incluye dos Notables, una Secretaría Técnica (Cinep y Cerac) y un apoyo técnico (Instituto Kroc). Complementariamente, se prevé un acompañamiento permanente por parte de los países garantes (Cuba y Noruega), los cuales desde el inicio de los diálogos de paz en 2012 han conseguido cumplir esta labor a lo largo de todo el proceso de implementación temprana. (Nijmeijer, 2020, p. 14)
El acompañamiento fue previsto por puntos, nombrando países y organizaciones expertas en la materia como “acompañantes” cuyo papel fue especificado en los lineamientos acordados tiempo después de la firma: apoyo financiero, apoyo técnico y monitoreo (Nijmeijer, 2020).
Frente a los recursos financieros de cooperación, se crearon cuatro fondos para la implementación del Acuerdo de Paz: el Fondo de Paz y Posconflicto del Banco Mundial, el Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz, el Fondo Europeo para la Paz y el Fondo Fiduciario para una Colombia Sostenible del Banco Interamericano para el Desarrollo (BID). Cada fondo tiene una priorización temática y geográfica y, en principio, su gestión debería ser articulada por el Fondo Colombia en Paz[2].
En este artículo se enmarca la gestión de las relaciones y los recursos de cooperación internacional por parte del gobierno Duque, en el contexto general de su manejo de las relaciones internacionales, para señalar que son una manifestación de su talante autoritario, de su vocación por la destrucción del Acuerdo de Paz y de la falta de creación y puesta en marcha de instrumentos de transparencia.
En El aprendiz del embrujo. Finge la paz, reinventa la guerra y privatiza lo público. Balance del primer año de gobierno de Iván Duque, presentado en 2019, se resaltó que el carácter autoritario del Gobierno nacional se manifestaba a través de cinco rasgos: la eliminación y limitación de los mecanismos de participación democrática; el abandono de la agenda de apertura democrática contenida en el Acuerdo de Paz; la estigmatización de algunos sectores sociales y políticos; la reducción de escenarios de participación para la formulación de políticas públicas; y el enfoque de las relaciones internacionales.
En relación con este último aspecto se planteó que
… con sus declaraciones y decisiones en relación con la situación política en Venezuela, el gobierno de Duque está promoviendo y validando golpes de Estado fuera de Colombia, lo que muestra su naturaleza antidemocrática. Además, muestra la adhesión a la agenda neoconservadora del continente encabezada por Trump y Bolsonaro. (Viva la Ciudadanía, 2019, p. 219)
Para comienzos de 2020, estas posiciones se manifestaron en la “venezolanización” de la política exterior, concentrada principalmente en el efímero liderazgo del Grupo de Lima, en el apoyo público a Juan Guaidó y en el quiebre “con las organizaciones y países garantes de lo acordado en La Habana, para desviar la discusión de cómo va la implementación a cuál fue el contenido de lo que ya está firmado” (Cano, 2020).
El senador Antonio Sanguino denominó esta estrategia como una “diplomacia para la paz, diplomacia para la guerra”, un intento de gestionar apoyos internacionales para la política de Paz con legalidad buscando simular similitudes entre sus contenidos y los definidos por el Acuerdo de Paz. De otro lado, se profundizaba el matoneo a la comunidad internacional, manifestado en acciones como:
Al respecto, la Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional ha destacado que el apoyo de la comunidad internacional al proceso de paz persiste, y se puede caracterizar como unánime:
Así se corroboró durante la sesión del Consejo de Seguridad en octubre de 2020 cuando los países miembros reafirmaron su compromiso de apoyar la implementación del Acuerdo Final. Es, además, importante señalar que la comunidad internacional mantiene un atento seguimiento a la implementación del Acuerdo Final, en particular en lo relacionado con las Garantías de Seguridad, al haber mostrado su preocupación por la persistencia de las amenazas y asesinatos “contra líderes comunitarios y sociales, incluyendo mujeres lideresas y líderes y lideresas de las comunidades indígenas y afrocolombianas, así como contra exmiembros de las Farc-EP” (Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional, 2021, pp. 228-229).
A pesar de los esfuerzos del gobierno, el apoyo de la comunidad internacional a la implementación del Acuerdo de Paz se mantiene y se manifiesta en el acompañamiento y la verificación, además de la permanente atención a la situación general del país y, en particular, a la implementación del Acuerdo.
Dicho lo anterior, la verificación internacional del Acuerdo de paz requiere, para su funcionamiento, información y mecanismos de transparencia sobre la implementación por parte del Gobierno nacional. El numeral 6.1.5. del Acuerdo definió la creación del Sistema Integrado de Información y medidas de transparencia para la Implementación con el objetivo
… de contribuir a la transparencia, facilitar el seguimiento y verificación del Plan Marco para la implementación y de los recursos invertidos, en particular el seguimiento por parte de la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) así como hacer los ajustes correspondientes para el cumplimiento de las metas. (Cancillería de Colombia, 2016, p. 199)
Dentro de los componentes del sistema están:
El desarrollo de este sistema se ha limitado a la creación del Portal para la Paz (https://www.portalparalapaz.gov.co), a cargo de la Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación, en el cual se publica información sobre la política de paz con legalidad e información sobre la gestión de la Consejería, no sobre la implementación integral del Acuerdo de Paz. El Departamento Administrativo de la Función Pública creó el Sistema de Rendición de Cuentas para el Acuerdo de Paz (Sircap) (Función Pública, s. f.), que cuenta con la identificación de los responsables, en el Gobierno nacional, del cumplimiento de cada compromiso adquirido en el marco del Acuerdo, la normatividad asociada a su implementación y las obligaciones de participación contenidas en el mismo.
En los informes periódicos que publica esta Consejería se hace un barrido en el cual se registra el número de proyectos financiados con recursos de la cooperación internacional, el número de personas beneficiadas y otros datos. Sin embargo, estos informes no son detallados y no corresponden a ninguna de las tareas definidas en el numeral 6.1.5., por lo que es necesario indagar por los informes específicos de cada fondo de cooperación acerca del uso que se ha dado a los recursos.
Otra fuente de información cuyo funcionamiento está limitado es el Sistema Integrado de Información para el Posconflicto (SIIPO). Creado por el Decreto 1829 de 2017, y a cargo del Departamento Nacional de Planeación (DNP), el SIIPO aún no se encuentra funcionando completamente. De acuerdo con la Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional,
… al 17 de noviembre de 2020, de los 501 indicadores del PMI, 399 cuentan con fichas técnicas aprobadas. De estas, 395 están cargadas en el SIIPO. 91 indicadores están en proceso de construcción, seis se encuentran por definición de responsable y 12 están en revisión técnica por parte del Departamento Nacional de Planeación. Es preocupante que a tres años de la aprobación del PMI todavía no se cuente con el 100 % de las fichas técnicas, lo que limita la labor de seguimiento al proceso de implementación. Además, es preocupante que el SIIPO no permita dar cuenta del avance de los proyectos, programas y políticas implementados en los territorios ni un mecanismo que dé cuenta del seguimiento a los recursos para la implementación. (2021, p. 17)
La ausencia de transparencia en la información sobre la implementación integral del Acuerdo de Paz es una alerta para la sociedad civil, que desde distintos sectores ha realizado esfuerzos de seguimiento a la implementación; también es un asunto que debería llamar la atención de la comunidad internacional, en particular de los países e instancias que hacen parte del componente de acompañamiento internacional.
Parte de la estrategia para “hacer trizas el Acuerdo de paz” es desfinanciarlo o destinar bajos niveles de recursos para su implementación. La Contraloría General de la República advirtió que entre 2017 y 2019 se gastó el 12 % de los recursos disponibles para implementar el Acuerdo de Paz, lo que en términos de tiempo significa que se tomará 10 años más de los 15 previstos inicialmente. También afirma que la tercera parte de los proyectos de inversión reportados no corresponde a los objetivos del Plan Marco de Implementación del Acuerdo de Paz.
En el cuadro se muestra el estado, a junio de 2021, del uso de los recursos de cada uno de los fondos de recursos financieros para la paz.
Cuadro. Uso de los recursos de los fondos financieros para la paz, a junio de 2021
| Fondo | Descripción |
| Fondo Colombia en Paz-FCP | Fondo centralizado y administrado por el Gobierno nacional, como un patrimonio autónomo a cargo de Fiduprevisora, creado por el Decreto 691 de 2017, cuyo objetivo es “ser el principal instrumento para la administración, coordinación, articulación, focalización y ejecución de las diferentes fuentes de recursos para realizar las acciones necesarias para la implementación del Acuerdo final para la terminación del conflicto y construcción de la paz estable y duradera, conforme al Plan Marco de Implementación del mismo y al componente específico para la paz del Plan Plurianual de Inversiones de los Planes de Desarrollo”.
El FCP es un patrimonio autónomo, administrado por Fiduprevisora, que cuenta con una asignación presupuestal de cerca de 3,8 billones de pesos de los cuales ha ejecutado aproximadamente 2,3 billones (Fondo Colombia en Paz, 2021). De acuerdo con el Centro de Pensamiento y Diálogo Político (Cedipo) (2020, p. 2), los recursos correspondientes a cooperación internacional en este fondo, entre 2017 y 2019, ascendían a cerca de 1,9 billones de pesos, de los cuales la mayoría provenían de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid) y del Fondo Colombia Sostenible del BID. |
| Fondo Colombia Sostenible del BID | Tiene el objetivo de apoyar, durante 15 años, proyectos y programas encaminados a maximizar los dividendos ambientales, económicos y sociales de la paz en Colombia, principalmente en los territorios donde confluyen el conflicto armado, las áreas estratégicas para el desarrollo rural sostenible y la conservación del medio ambiente, para lo cual prioriza proyectos encaminados a “prevenir el impacto negativo del crecimiento económico sobre el capital natural, lograr la reinserción económica de los excombatientes y las comunidades y mejorar la productividad agrícola, beneficiando a actores locales”, incluyendo mujeres, pequeños agricultores y comunidades locales, indígenas y afrodescendientes en 277 municipios priorizados en el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes 3850).
Los principales donantes internacionales son Suiza, Suecia, Noruega, Alemania, Reino Unido y el BID; las áreas temáticas para el uso de los recursos son:
– Innovación para el desarrollo rural. – Mitigación y adaptación al cambio climático. – Desarrollo alternativo de bosques y biodiversidad. – Cadenas de valores y acceso a mercados. – Fortalecimiento de parques nacionales. – Promoción de sistemas silvopastoriles y agroforestales. – Pago por servicios ambientales. – Sustitución de cultivos de uso ilícito. – Ordenamiento ambiental, social y productivo del territorio. – Reconstrucción socioeconómica. – Recuperación de áreas degradadas. – Infraestructura para la productividad rural. – Fortalecimiento de la agricultura familiar sostenible y la economía campesina. |
| Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz (MPTF) | El MPTF “es una herramienta tripartita del Gobierno de Colombia, las Naciones Unidas y los países donantes, que tiene como objetivo articular las inversiones de la comunidad internacional con las prioridades nacionales, en sus esfuerzos para la implementación del Acuerdo Final” (MPTF, 2021, p. 4). Con contribuciones de 18 donantes[3], los recursos de este fondo están dirigidos a financiar iniciativas relacionadas con cuatro ámbitos temáticos:
1. Estabilización: 69 millones de dólares gastados en 92 proyectos entre 2016-2020. 2. Reincorporación: 24 millones de dólares gastados en 27 proyectos entre 2016-2020. 3. Víctimas y justicia transicional: 34,3 millones de dólares gastados en 51 proyectos entre 2016-2020. 4. Comunicación: 8,8 millones de dólares gastados en 18 proyectos. En total se han gastado 136,1 millones de dólares en 188 proyectos. En la ejecución de los recursos de este fondo participan organizaciones de la sociedad civil en Antioquia, Cauca, Magdalena, Meta, Putumayo y Nariño, entre otros lugares del país. |
| Fondo Europeo para la Paz en Colombia (EUTF) | Constituido en 2016, el EUTF está integrado por la Unión Europea, 21 de sus Estados miembros, Reino Unido y Chile. Cuenta con 127 millones de euros en aportes que se ejecutan a través de proyectos con socios locales (organizaciones sociales), asociados a seis pilares estratégicos:
1. Reconciliación y disminución del conflicto. 2. Reincorporación de las FARC-EP a la vida civil en lo económico, lo social y lo político. 3. Inclusión poblacional: jóvenes, mujeres y grupos étnicos. 4. Productividad sostenible e incluyente. 5. Institucionalización y presencia legitimadora del Estado. 6. Valor agregado de la Unión Europea. A diciembre de 2020 el EUTF financiaba, o había financiado, 34 contratos por $113,8 millones de euros y seis auditorías (EUTF, 2021, p. 4). |
| Fondo para la paz y posconflicto del Banco Mundial | En abril de 2020 se aprobó un proyecto por 1.700 millones de pesos (425.000 dólares) para proveer asistencia técnica a las subregiones de los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET) de Catatumbo y Chocó, enfocado en la generación de capacidades para la formulación de proyectos por parte de comunidades y organizaciones comunitarias, incluyendo el fortalecimiento de su rol en la sostenibilidad de las inversiones (CPEyC, 2021, p. 650). |
Si bien cada fondo tiene objetivos específicos y rutas de ejecución particulares, se resalta que las prioridades para el uso de los recursos están relacionadas con los PDET y con programas de reincorporación, alineados con los principales objetivos del Gobierno. Cada fondo genera sus propios informes, pero la ejecución de recursos no siempre se asocia con los puntos del Acuerdo de Paz a los cuales corresponden, lo que dificulta el seguimiento. En el caso del Fondo Colombia en Paz, administrado por Fiduprevisora, se producen informes semanales que hacen seguimiento detallado de los proyectos en ejecución, sin embargo, la información específica del contenido de cada proyecto no se encuentra fácilmente. Es necesario crear o fortalecer espacios de participación ciudadana y de rendición de cuentas en el marco de la ejecución de los recursos de cooperación internacional, en especial considerando que se trata de recursos públicos de los países donantes.
A tres años del gobierno Duque, todos los rasgos autoritarios se han exacerbado, pero su posición frente a las relaciones internacionales le ha generado varias dificultades. Primero, su matoneo a la comunidad internacional no ha sido exitoso y el apoyo a la implementación sustantiva del Acuerdo de Paz se mantiene. Sin embargo, el gobierno acapara los recursos de la cooperación internacional y evade el cumplimiento de las tareas para la transparencia en la ejecución de los recursos. El compromiso de la comunidad internacional permanece, pero se resalta la poca disposición gubernamental en la rendición de cuentas.
Segundo, con la elección de Joe Biden, tras el apoyo de integrantes del gobierno y del partido Centro Democrático a la campaña de reelección de Donald Trump se redujo el margen de maniobra del gobierno en las relaciones con Estados Unidos. (Mejía, 2020). Adicionalmente, la elección de Biden “puede significar un impulso para que el Gobierno colombiano amplíe y acelere [la implementación del Acuerdo de Paz] en áreas que lo requieran, en la medida en que se posicione como un tema principal en la agenda bilateral de ambos países” (Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional, 2021, p. 229).
Tercero, el creciente rechazo internacional a la represión de la movilización y la protesta social en el marco del Paro Nacional y el estallido social a partir de abril de 2021, que se manifestó desde mayo ante los casos de abuso policial (El Tiempo, 2021). Al respecto, en julio de 2021, la Asamblea Capitolina de Roma aprobó una moción para condenar la violencia y la represión estatal en el marco del paro nacional (El Espectador, 2021), y la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) presentó el informe de su visita al país en el que resalta “el uso desproporcionado de la fuerza, la violencia basada en género, la violencia étnico-racial, la violencia contra periodistas y contra misiones médicas, irregularidades en los traslados por protección, y denuncias de desaparición; así como el uso de la asistencia militar, de las facultades disciplinarias y de la jurisdicción penal militar” (CIDH, 2021).
En el informe El desgobierno del aprendiz. Autoritarismo, guerra y pandemia. Balance del segundo año de gobierno de Iván Duque, se insistió en la necesidad de “garantizar que los recursos de cooperación internacional [aporten] al objetivo del Acuerdo Final de dar inicio a una fase de transición que contribuya a una mayor integración de nuestros territorios, una mayor inclusión social (…) y a fortalecer nuestra democracia” (Alianza de Organizaciones Sociales y Afines, 2020, p. 316). Así mismo, se señaló la urgencia de que su gestión fuera transparente y participativa, que sus recursos se destinaran al desarrollo de las tareas incluidas en el Acuerdo de Paz y que se ejecutaran con una perspectiva de promoción del goce efectivo de derechos. A la fecha esas tareas siguen pendientes.
Alianza de Organizaciones Sociales y Afines por una Cooperación Internacional para la Paz y la Democracia en Colombia (2020). Los recursos de cooperación internacional para la paz y el manejo que hace de ellos el Gobierno. En El desgobierno del aprendiz. Autoritarismo, guerra y pandemia. Balance del segundo año de gobierno de Iván Duque (pp. 311-317). PCDHDD – CCEEU – La Alianza.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2018). Reglamento Operativo Fondo Colombia Sostenible. https://www.apccolombia.gov.co/sites/default/files/062818_-colombia_sostenible_reglamento_operativo_version_2.pdf
Cancillería de Colombia (2016). Mesa de Conversaciones. Acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera. https://www.cancilleria.gov.co/sites/default/files/Fotos2016/12.11_1.2016nuevoacuerdofinal.pdf
Cano, L. (2020). Una política exterior sin brújula. Fundación Paz y Reconciliación – PARES. https://pares.com.co/2020/02/19/una-politica-exterior-sin-brujula/
Centro de Pensamiento y Diálogo Político (Cedipo) (2020). Recursos de la cooperación internacional para la implementación del Acuerdo de paz – Fondo Colombia en Paz 2017-2019. Documento de Trabajo 24. https://cepdipo.org/portfolio/recursos-de-la-cooperacion-internacional-para-la-implementacion-del-acuerdo-de-paz-fondo-colombia-en-paz-2017-2019/
Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) (2021, 7 de julio). CIDH culmina su visita de trabajo a Colombia y presenta sus observaciones. Organización de los Estados Americanos. https://www.oas.org/es/CIDH/jsForm/?File=/es/cidh/prensa/comunicados/2021/167.asp
Consejería Presidencial para la Estabilización y la Consolidación (CPEyC) (2021). Informe de gestión 32 meses. Agosto 7 de 2018-abril de 2021. CPEyC. https://www.portalparalapaz.gov.co/publicaciones/1112/informes-de-gestion/
El Espectador (2021, 1º de julio). Consejo de Roma exige la suspensión de los acuerdos entre la UE y Colombia. El Espectador. https://www.elespectador.com/mundo/europa/paro-nacional-consejo-de-roma-exige-suspension-de-acuerdos-entre-la-ue-y-colombia/
El Tiempo (2021, 30 de mayo). Paro nacional: ¿qué dice la comunidad internacional sobre las protestas? El Tiempo. https://www.eltiempo.com/justicia/investigacion/paro-nacional-que-dice-la-comunidad-internacional-sobre-protestas-592266
Fondo Colombia en Paz (2021). Informe semanal del 7 al 11 de junio de 2021. https://www.fiduprevisora.com.co/wp-content/uploads/2021/06/Informe-FCP-11-jun_2021.pdf
Fondo Europeo para la Paz en Colombia (EUTF) (2021). EUTF Colombia 4th Annual Report 2020. https://www.fondoeuropeoparalapaz.eu/wp-content/uploads/bsk-pdf-manager/2021/05/1.-Annual-report-2020.pdf
Fondo Multidonante de las Naciones Unidas para el Sostenimiento de la Paz (MPTF) (2021). Informe Anual 2020. http://mptf.undp.org/factsheet/fund/4CO00
Función Pública (s. f.). Sistema de Rendición de Cuentas de la Implementación del Acuerdo de Paz. Sir Función Pública. https://www.funcionpublica.gov.co/sircap/
Mejía, L. J. (2020, 16 de noviembre). El voto colombiano en las elecciones de Estados Unidos. Razón Pública. https://razonpublica.com/voto-colombiano-las-elecciones-estados-unidos/
Nijmeijer, T. (2020). La comunidad internacional: soporte imprescindible. Cuadernos de la Implementación (15).
Portal para la Paz (s. f.). Inicio. http://www.portalparalapaz.gov.co/
Sanguino, A. (2020). A un año del fracaso del 20F. Radiografía de la política exterior del gobierno de Iván Duque. Oficina del Senador Antonio Sanguino y Alianza Verde. https://pares.com.co/wp-content/uploads/2020/02/informefinal.pdf.pdf
Secretaría Técnica del Componente de Verificación Internacional (2021). Octavo informe de verificación de la implementación del Acuerdo Final. CINEP/PPP y Cerac. https://www.cinep.org.co/Home2/component/k2/864-octavo-informe-de-verificacion-de-la-implementacion-del-acuerdo-final-de-paz-en-colombia.html
Viva la Ciudadanía (2019). Talante autoritario y regresividad de los derechos. En VV.AA., El aprendiz del embrujo. Finge la paz, reinventa la guerra y privatiza lo público. Balance del primer año de gobierno de Iván Duque (pp. 218-221). PCDHDD, CCEEU y La Alianza.
Norma
Decreto 691 de 2017. Por el cual se sustituye el Fondo para la Sostenibilidad Ambiental y Desarrollo Rural Sostenible en Zonas Afectadas por el Conflicto por el Fondo Colombia en Paz (FCP) y se reglamenta su funcionamiento. Presidencia de la República de Colombia.
[1] El nombre completo del acuerdo es Acuerdo final para la terminación del conflicto armado y la construcción de una paz estable y duradera y se firmó el 24 de noviembre de 2016 entre el Estado colombiano y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia-Ejército del Pueblo (Farc-EP).
[2] Una primera evaluación de la gestión de esos fondos se hizo en Alianza de Organizaciones Sociales y Afines por una Cooperación Internacional para la Paz y la Democracia en Colombia (2020).
[3] Noruega, Reino Unido, Alemania, Fondo de Construcción de Paz, Canadá, Suecia, Suiza, Irlanda, Women’s Peace & Humanitarian Found (WPHF) (Fondo de Mujeres para la Paz y la Acción Humanitaria), Sustainable Development Goals Fund (SDG-España), Emiratos Árabes Unidos, Corea del Sur, Agencia Catalana de Cooperación, Finlandia, Filantropía, Nueva Zelanda, Chile, Portugal.
